II SAB/Bd 119/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na rzecz S. S. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Stowarzyszenie A. ( dalej, jako wnioskodawca lub skarżący) wystąpiło ze skargą na bezczynność Burmistrza Miasta w udzieleniu odpowiedzi na wniosek z [...] grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze z dnia [...] lipca 2023 r. skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie kosztów postępowania, 4) przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym, 5) wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w wysokości 1000zł. W ocenie skarżącego organ nie udzielił pełnych informacji w zakresie wniosku o przekazanie: - kopii faktur bądź rachunków za wykonanie usługi badania geofizycznego-georadarowego przez K. J. , przeprowadzonego na zlecenie Urzędu Miejskiego w Ż. w 2016 r.( w przypadku braku rachunku, o wyjaśnienie powodu oraz kwoty jaka została uiszczona za prace), - wszystkich zdjęć z przeprowadzonego badania jw., jeżeli zostały przekazane zlecającemu, a nie znajdują się w sprawozdaniu z badań, - wskazania na jakiej podstawie i zasadach został wykonany wykonawca prac, - jakie działki referencyjne były objęte badaniem. W tym samym dniu, jak pisze wnioskodawca, dokonał korekty wniosku o podanie numerów działek, obrębu ewidencyjnego oraz informacji czy badaniem objęto cały teren. Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. organ udzielił informacji. Zdaniem wnioskodawcy, informacja jest jednak niepełna, gdyż nie podano numerów działek i czy objęto badaniem cały ich teren. W odniesieniu do wniosku o udostępnienie zdjęć, jak twierdzi skarżący informacja jest nieprawdziwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż udzielono pełnej informacji. Dnia [...] grudnia 2022 r. udzielono wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie wnioskowanym tj. przesłano kopię faktury oraz wskazano na jakiej podstawie został wybrany wykonawca prac. W odpowiedzi zaś na pytanie jakie działki ewidencyjne zostały objęte badaniem przesłano mapę anomalii stanowiącą element sprawozdania z wykonania badań. Jest to jedyny materiał, w którego posiadaniu jest Urząd Miejski w Ż., który ukazywać może zakres przestrzenny terenu objętego badaniem. W odpowiedzi na wezwanie do przesłania wszystkich zdjęć z przeprowadzonego badania, o którym mowa powyżej, jeśli zostały przekazane zlecającemu, a nie znajdują się w aktach sprawy udzielono informacji, że Urząd Miejski nie jest w posiadaniu zdjęć z przeprowadzonego badania nieujętych w jego sprawozdaniu. Udzielenie takiej informacji motywowano tym, że pracownik przygotowujący odpowiedź w toku jej przygotowywania nie ujawnił jakichkolwiek zdjęć o jakich mowa wyżej. Jednocześnie w odpowiedzi na pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2023 r. wzywające, w związku z uprzednim wnioskiem Stowarzyszenia A. , do przesłania wszelkich zdjęć nieujętych w sprawozdaniu z badania, przesłano w dniu [...] stycznia 2023 r. 10 zdjęć dokumentujących badanie georadarowe przeprowadzone w 2016 r. na zlecenie Gminy Ż. przez firmę M. . Jednocześnie w niniejszym piśmie poinformowano, że: zdjęcia zostały odzyskane dzięki działaniom podjętym przez informatyków Urzędu Miejskiego w Ż., którzy odzyskali fotografie z nieaktywnego dysku byłego pracownika Urzędu Miejskiego w Ż.. Tym samym, zgodnie z treścią pisma skierowanego do Stowarzyszenia A. w dniu [...] grudnia 2023 r., na dzień przekazania informacji Gmina Ż. nie była w posiadaniu ww. zdjęć. Niezwłocznie po wpłynięciu skargi, w dniu [...] lipca 2023 r. przesłano Stowarzyszeniu A. zdjęcia odzyskane w styczniu 2023 r. oraz uściślono, że Gmina Ż. nie dysponuje wiedzą jakie działki zostały objęte badaniem, choć wcześniej przesłana mapa anomalii i wskazanie, że jedynie ona wskazuje na zakres przestrzenny terenu objętego badaniem, w opinii organu wyczerpywała zagadnienie. W odniesieniu do kwestionowanej prawidłowości udzielenia informacji, na dzień złożenia wniosku organ nie dysponował zatem informacją w sprawie zdjęć. W odpowiedzi na wniosek o podanie działek ewidencyjnych, przesłano mapę anomalii stanowiącą element sprawozdania z wykonania badań. Jest to jedyny materiał w posiadaniu organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – zwanej dalej p.p.s.a.) Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Bezczynność organu o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a. jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów k.p.a. Często dotyczy sytuacji braku podjęcia jakichkolwiek działań przez organ. I tak w myśl art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wynika dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej ( t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – dalej jako "u.d.i.p."). W myśl art. 21 tej ustawy, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 14 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Procedura w udostępnianiu informacji publicznej przewiduje, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. a więc, że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Zakres przedmiotowy dostępu do informacji publicznej wyznacza pojęcie informacji publicznej w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Bezspornym w sprawie jest, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego a także organy władzy publicznej (pkt 1) oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (pkt 5) Żądane informacje o udostępnienie których wnioskował skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W konsekwencji stwierdzić należy, że co do zasady organ zobowiązany był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Jak wynika z załączonych akt, wnioskodawca w tym samym dniu przesłał dwa pisma. Drugie pismo zawiera tożsamy układ graficzny i jest również zatytułowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z treści drugiego pisma, zmiana dotyczy głównie (w punkcie 3 zastąpienia słowa wyłoniony zamiast wykonany) oraz ostatniej informacji – rozwinięcie - o podanie numerów działek, obrębu ewidencyjnego oraz informacji czy badaniem objęto cały teren. Jak ustalił Sąd, posiadając tę wiedzę z urzędu, w związku z rozpoznaniem innego wniosku skarżącego w sprawie II SA/Bd 120/23, taki sam zabieg wykonał wnioskodawca w innym przypadku, zwracając się do tego samego organu i wysyłając drogą elektroniczną, tego samego dnia trzykrotnie, wniosek o udostępnienie informacji w tym samym układzie graficznym. Takie działanie musi być ocenione jako intencjonalne, nakierowane na przeoczenie przez pracownika ostatecznej treści pisma, a więc w celu wprowadzenia organu w błąd. Zdaniem Sądu, może być też ono ocenione jako nadużycie prawa, gdyż służy doprowadzeniu do postawienia zarzutu bezczynności w związku z przeoczeniem treści wniosku zawierającego nieznaczną modyfikację pierwotnego żądania. Organ pismem z dnia 20 lipca 2023 r. udzielił odpowiedzi skarżącemu informując, że przesyła kopię faktury, nie jest w dyspozycji innych zdjęć, wskazał na podstawę działania i przesłał mapę anomalii jako dokument określający zakres badania. Skarżący wniósł skargę w dniu 14 lipca 2023 r., a więc po udostępnieniu informacji. Skarżący twierdził, że żądana informacja jest niepełna co do danych dotyczących działek i nieprawdziwa w odniesieniu do zapytania o zdjęcia. Na dzień złożenia wniosku organ nie dysponował innymi zdjęciami. Te zostały odzyskane dzięki działaniom informatyków Urzędu Miejskiego w Ż., którzy odzyskali fotografie z nieaktywnego dysku byłego pracownika Urzędu Miejskiego w Ż.. Tym samym, zgodnie z treścią pisma skierowanego do Stowarzyszenia A. w dniu [...] grudnia 2023 r., na dzień przekazania informacji, Gmina Ż. nie była w posiadaniu ww. zdjęć W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie można więc stwierdzić, że organ był bezczynny. Na dzień złożenia wniosku i udzielania informacji nie dysponował tymi zdjęciami, o czym poinformował. Odnosząc się do braku satysfakcjonującej odpowiedzi dotyczącej działek objętych badaniem organ przesłał dokument, którym dysponował dla zobrazowania obszaru badania, a ponadto zabieg skarżącego polegający na kolejnym zapytaniu złożonym tego samego dnia Sąd ocenia jako intencjonalne działanie niemające na celu rzetelnej realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uwzględniając wniosek, udostępni informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, czy też załatwi wniosek w innej formie. W przedmiotowej sprawie wniosek Skarżącego został rozpatrzony poprzez udzielenie informacji, co nastąpiło jeszcze przed wniesieniem przez niego skargi. W świetle poglądu wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 marca 2022 r.,( sygn. akt II OPS 1/21, CBOSA) jedna z przesłanek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego odnosi się do przedmiotu skargi i obejmuje wymaganie, by – z jednej strony – zaskarżana forma działania administracji należała do katalogu form działania administracji, co do których ustawa przewiduje możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego (forma działania administracji musi być przez ustawę objęta właściwością sądu administracyjnego), z drugiej zaś – by zaskarżana forma działania administracji istniała w sensie prawnym (wymóg istnienia przedmiotu zaskarżenia). Oba wymagania muszą być przy tym spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednego z nich jest równoznaczne z niedopuszczalnością skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (jeżeli zaskarżona forma działania administracji nie należy do katalogu form objętych właściwością sądu administracyjnego) lub w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (jeżeli zaskarżona forma działania administracji w sensie prawnym nie istnieje, tj. jeżeli w momencie wniesienia skargi nie istnieje przedmiot zaskarżenia), w konsekwencji prowadzi to do odrzucenia skargi (M. Bogusz, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021, z. 1, poz. 5). Badaniu sądu podlega więc na wstępie istnienie przedmiotowej przesłanki zaskarżenia (dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym), tzn. określenia czy na zaskarżoną formę działalności administracji publicznej lub jej zaniechania (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) przysługuje skarga objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 i art. 5 P.p.s.a. Skoro w dniu wniesienia skargi nie istniał już stan bezczynności organu, to skarga wniesiona w takiej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.