II SAB/Bd 12/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Policji do rozpoznania wniosku skarżącego M. J. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2019 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący M. J. pismem z [...] lutego 2019 r. zwrócił się do Komendanta Policji (zwanego dalej także "Komendantem") o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. "Kopia opinii na temat M. J. z dnia [...].10.2018 r., która to została przesłana do KWP", 2. wskazanie, czy kiedykolwiek KPP w S. K. skierowała wniosek o ukaranie lub akt oskarżenia do Sądu w związku z utrudnianiem czynności służbowych przez skarżącego, jeśli tak – o przesłanie kopii tych wniosków lub oskarżenia. W piśmie z [...] lutego 2019 r. Komendant poinformował, że ww. wniosek dotyczący indywidualnej i konkretnej sprawy nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, zwanej w skrócie "u.d.i.p."). Ponadto Komendant poinformował, że w przypadku toczących się postępowań administracyjnych organem właściwym do udzielenia informacji jest Wydział Postępowań Administracyjnych KWP w B.. Natomiast właściwym organem do udzielenia informacji o skierowanych wnioskach o ukaranie lub aktach oskarżenia jest właściwy terytorialnie prezes sądu rejonowego lub prokurator rejonowy. Komendant wskazał także, że procedury postępowań w sprawach o wykroczenie regulują przepisy ustawy z dnia [...] sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, natomiast procedury postępowań w sprawach karnych regulują przepisy ustawy z dnia [...] czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego. W powyższej sytuacji M. J. pismem z [...] marca 2009 r. wniósł skargę na bezczynność Komendanta KPP w S. K. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej, o którą zwracał się w piśmie z [...] lutego 2019 r., zarzucając Komendantowi naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Skarżący wskazał, że w odpowiedzi na jego pismo Komendant nie wydał decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej ani nie stwierdził, że takiej informacji nie posiada. Skarżący podniósł, że uzyskał informację, iż bez jego wiedzy KPP w S. K. wytwarza jakieś opinie na jego temat, wskazując w nich na bezprawne działania skarżącego. Następnie KPP rozsyła te opinie do bliżej nieokreślonych organów administracji rządowej. Skarżący podniósł również, że chciał dowiedzieć się czy w wyniku jego rzekomych bezprawnych działań Komendant kierował wnioski o ukaranie lub akty oskarżenia do Sądu; skoro KPP jest uprawniona do sporządzania takich wniosków, to u niej, a nie u innych organów Państwa (jak twierdzi Komendant) należy szukać informacji o takich wnioskach i aktach oskarżenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. W szczególności Komendant podniósł, że skarżący ma pełną świadomość prowadzonego w jego sprawie postępowania administracyjnego przez Komendę Wojewódzką P.. Organ prowadzący to postępowanie poinformował skarżącego, zgodnie z art. 10 ust. 1 i art. 73 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), że jako strona postępowania ma m.in. prawo zapoznać się z aktami sprawy, sporządzać z nich kopie lub odpisy. Komendant wskazał także na przepisy art. 156 Kodeksu postępowania karnego oraz 37 § 1 Kodeksu postępowań w sprawie o wykroczenia, jako przepisy regulujące dostęp informacji i dokumentów zgromadzonych w toku postępowań karnych i o wykroczenia. Komendant podkreślił także, że o braku rozpatrzenia wniosku w trybie u.d.i.p. przesądziło to, że wniosek dotyczy sprawy indywidualnej, prywatnej. Kwestia sporządzania opinii wymaganej przepisami prawa w toku prowadzonego przez KWP w B. postępowania administracyjnego lub informacja na temat wniosków o ukaranie oraz aktów oskarżenia wobec skarżącego nie służy w żadnym aspekcie uniwersalnemu dobru ani też dobru publicznemu, a jedynie prywatnemu skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwana w skrócie "u.d.i.p.") udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a więc, gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Tak więc w sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: a) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej (np. wysyłając pismo z żądaną informacją); b) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); c) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; d) może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p. Z powyższego wynika, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też, gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d..i.p.). Tak więc jedynie w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanym do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Należy też podkreślić, że na równi z niepodjęciem przez organ powyższego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA"), www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe, dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy konieczne jest przede wszystkim sprecyzowanie, jakiej informacji domagał się skarżący. Z treści wniosku z [...] lutego 2019r. wynika, że skarżący w istocie żądał: 1) kopii opinii "na jego temat" z określonej daty, 2) informacji, czy zostały sporządzone wnioski o ukaranie lub akty oskarżenia, 3) udostępnienia kopii wniosku o ukaranie lub aktu oskarżenia. Trzeba też podkreślić, że odpowiedź organu nie jest dostatecznie sprecyzowana – sprowadza się do ogólnych stwierdzeń, że: - wniosek dotyczy indywidualnej i konkretnej sprawy, co wyklucza iż mamy do czynienia z informacją publiczną, - w sprawie toczącej się sprawy administracyjnej właściwym do udzielenia informacji jest inny organ (KWP w B.), - w sprawie udzielania informacji o wnioskach o ukaranie oraz o aktach oskarżenia jest właściwy prezes sądu lub prokurator rejonowy, - dostęp do dokumentów w sprawach o wykroczenia oraz w sprawach karnych jest uregulowany w odrębnych ustawach. Komendant w swojej odpowiedzi nie przestawił dokładnego uzasadnienia tego stanowiska, nie wskazał też w jakiej konkretnej sprawie (np. o jakiej sygnaturze) znajdują się dokumenty, o których kopie wnioskował skarżący, ani też jaki konkretnie prokurator bądź jaki konkretnie sąd dysponuje dokumentami wytworzonymi przez zaskarżony organ – w taki sposób, że Komendant nie może udostępnić wnioskowanej informacji w trybie u.d.i.p. Wobec powyższego w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że sam fakt, że mamy do czynienia z indywidualną i konkretną sprawą nie oznacza, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. O tym, czy dana informacja powinna być udostępniana jako "informacja publiczna" nie decyduje jedynie to, że pochodzi ona z konkretnej, indywidualnej sprawy danej osoby, ale to, czy ta sprawa jest sprawą publiczną. Także konkretne, indywidualne sprawy konkretnych, indywidualnych osób mogą być objęte działaniem organów publicznych (np. rozstrzyganiem w drodze wydania decyzji administracyjnej) co skutkuje uznaniem, że mamy do czynienia ze "sprawą publiczną" i ewentualną koniecznością "udostępnienia informacji o sprawie publicznej". Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego, w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisach art. 6 u.d.i.p. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Ustawodawca nie wprowadził wyjątku tego rodzaju, że informacje wytworzone przez władze publiczne w ramach ich kompetencji, ale dotyczące sprawy konkretnej i indywidualnej – nie są informacją publiczną. Samo stwierdzenie, że wnioskodawca występuje o udostępnienie informacji w sprawie, która ma charakter indywidualnej i konkretnej sprawy nie może być zatem powodem uznania, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Odrębną kwestią jest natomiast rozstrzygnięcie: - czy w konkretnej, indywidualnej sprawie, z którą ma do czynienia organ publiczny i w trakcie której wytwarza informacje publiczne, nie pojawiła się informacja mająca walor informacji prywatnej (wyłączona tym samym z trybu udostępnienia informacji na podstawie u.d.i.p.), - czy dana konkretna informacja publiczna może być udostępniana w drodze przewidzianej przepisami u.d.i.p., czy też w trybie uregulowanym w przepisach szczególnych (np. w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy Kodeksu postępowania karnego). W tym względzie należy mieć bowiem na względzie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Jeżeli chodzi o informacje znajdujące się w aktach postępowań indywidualnych, prowadzonych przez organy władzy publicznej (m.in. w aktach spraw sądowych i administracyjnych, czy w aktach postępowań przygotowawczych), to należy przyjąć, że akta takie mogą zawierać informację publiczną, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej – pod warunkiem, że procedura udostępniania nie jest w danym przypadku uregulowana w sposób szczególny w odrębnej ustawie (por. ww. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013r.). Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Inaczej mówiąc, stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informację mające charakter informacji publicznych mogą być udostępnione w innym trybie. Należy jednakże zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że jeżeli we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostaną wskazane konkretne informacje publiczne, zawarte w określonych dokumentach urzędowych znajdujących się w aktach zakończonego postępowania karnego, wówczas informacje takie winny być udostępnione przez podmiot zobowiązany w trybie u.d.i.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 12 marca 2019 r. sygn. II SA/Ol 91/18 i wskazane tam orzecznictwo; publ. CBOSA). Odnośnie drugiego żądania (tj. informacji czy w ogóle organ "kierował do sądu" tj. sporządził wniosek o ukaranie bądź przygotował akt oskarżenia) należy ponadto w sposób wyraźny odróżnić żądanie dostępu do akt postępowania w sprawie o wykroczenie czy w sprawie karnej w toku, od treści różnego rodzaju zapisów o charakterze ewidencyjno-porządkującym, zgromadzonych przez organ poza tymi aktami, nawet jeżeli zapisy te powstały na tle konkretnej i indywidualnej sprawy obwinionej osoby fizycznej. Sama informacja o tym, że został sporządzony wniosek o ukaranie wnioskującego o informację publiczną bądź że został sporządzony akt oskarżenia takiej osoby nie jest tożsama z udostępnieniem akt sprawy o wykroczenie czy akt sprawy karnej. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że nie wiadomo czy opinia "na temat" skarżącego z [...] października 2019 r. ma walor dokumentu publicznego czy prywatnego ani czy została włączona do akt prowadzonego przez organ publiczny postępowania ani też czy postępowanie to wciąż się toczy czy też zostało już zakończone. Organ nie udzielił skarżącemu jasnej informacji, czy sporządzał czy też nie sporządzał wnioski o ukaranie i akty oskarżenia skarżącego. Komendant jedynie wskazał, że skarżący powinien zwrócić się o informację do bliżej niesprecyzowanego prokuratora lub sądu – co jest uchylaniem się od udzielania prostej i jasnej odpowiedzi (np. że nie odnotował sporządzenia wniosku o ukaranie lub aktu oskarżenia względem wnioskodawcy), pozwalającej na ocenę, czy wywiązał się on ze swoich obowiązków informacyjnych względem obywatela. Z przedstawionych Sądowi dokumentów, w tym z odpowiedzi udzielonej skarżącemu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wynika także, czy odnośnie wniosków o ukaranie i aktów oskarżenia skarżący żąda informacji lub kopii dokumentów z toczących się spraw o wykroczenia lub karnych, czy też ze spraw zakończonych – a tym samym kto i w jakim trybie jest właściwy do ewentualnego umożliwienia obywatelowi dowiedzenia się o stanie jego spraw prowadzonych przez organy publiczne. Z powyższego wynika, że organ nie udzielił skarżącemu pełnej, adekwatnej do treści wniosku odpowiedzi, a tym samym należy uznać, że pozostaje w bezczynności odnośnie załatwienia wniosku skarżącego z [...] lutego 2019 r. W konsekwencji na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) Sąd uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Niezależnie od powyższego, zgodnie z przywołaną wcześniej normą, należało stwierdzić, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Wynikała ona z błędnego przyjęcia, że pismo z dnia [...] lutego 2019 r. zawiera pełną, adekwatną i wyczerpująca odpowiedź na wniosek skarżącego. Odpowiedź organu została przygotowana w ustawowym terminie, dlatego też zachowanie organu w przedmiotowej sprawie nie świadczy o lekceważeniu sprawy i nie sposób doszukać się w nim cech lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozpatrując ponownie wniosek organ winien stosować się do powyższego stanowiska Sądu. W szczególności Komendant winien jasno określić: - czy wskazywana przez skarżącego opinia z [...] października 2018 r. została sporządzona przez organ w wykonaniu jego obowiązków w ramach toczącego się postępowania administracyjnego i czy została włączona do akt administracyjnych, którymi organ (tj. Komendant) nie dysponuje z racji nadal toczącego się postępowania (o konkretnym numerze lub o konkretnie oznaczonym przedmiocie), prowadzonego przez inny organ administracji (KWP); - czy zostały czy nie zostały sporządzone przez organ wnioski o ukaranie bądź akty oskarżenia wnioskodawcy; - jaki konkretnie (a nie tylko rodzajowo) organ dysponuje sporządzonymi przez KPP w S. K. wnioskami o ukaranie wnioskodawcy bądź aktami oskarżenia w ramach toczących się konkretnych postępowań, co uniemożliwia Komendantowi, ze względu na przepisy szczególne, udostępnienie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie [...]zł.