II SAB/Bd 121/14

Dnia 11 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 roku sprawy ze skargi P. G. [...] na bezczynność [...] Związku Ł. w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 8 września 2014 r., na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r., Nr 5, poz. 24 ze zm.) K. M. zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. (dalej ZO PZŁ) o udzielenie informacji dot. ostatniego, przeprowadzonego w okręgu, kursu dla nowo wstępujących do PZŁ, poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich. Pismo zawierało nadto żądanie złożenia odmowy na piśmie w ciągu 3 dni w trybie art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe w razie odmowy udzielenia informacji prasowej. W związku z tym, że wniosek sporządzony został na arkuszu papieru z logiem dziennika myśliwych "Ł.", pismem z dnia 15 września 2014 r. Łowczy Okręgowy PZŁ w B. zwrócił się do redaktora naczelnego tegoż dziennika P. G. (skarżącego) o potwierdzenie, czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją, albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji, prosząc jednocześnie o nadesłanie stosownego upoważnienia. 9 października 2014 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego M. T. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej. Wniósł ponadto o nakazanie ZO PZŁ udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. w ciągu 14 dni oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że od dnia złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej nie została ona udzielona, a organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie, o których mówi ustawa o dostępie do informacji publicznej, mimo iż wnioskowana informacja jest, w ocenie skarżącego, informacją publiczną, a ZO PZŁ jest podmiotem zobowiązanym na podstawie przepisów ww. ustawy. Skarżący wskazał też, że wniosek, mimo iż pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 ustawy prawo prasowe. W odpowiedzi na skargę ZO PZŁ, reprezentowany przez radcę prawnego P. G., przedstawił dotychczasowy stan faktyczny; wskazał, że na pismo z dnia 15 września 2014 r. nie otrzymał odpowiedzi, a skarga w jego ocenie jest przedwczesna i niedopuszczalna, ponieważ ZO PZŁ nie odmówił udzielenia odpowiedzi, ani nie zwleka z odpowiedzią na zadane pytania w trybie prawa prasowego. Podkreślił, że organ, do którego kierowane jest zapytanie ma prawo oczekiwać, że osoba kierująca wniosek o udzielenie odpowiedzi w trybie prawa prasowego wykaże umocowanie lub wykaże, iż pozostaje w stosunku pracy z redakcją, na którą się powołuje – na wezwanie takie organ odpowiedzi nie otrzymał. Organ wskazał, że w razie odmowy udzielenia informacji w trybie przewidzianym przepisami ustawy prawo prasowe, doręcza się ją na piśmie wnioskodawcy, co otwiera dopiero możliwość wniesienia skargi do sądu – sprawa nie spełnia więc kryteriów do poddania jej ocenie merytorycznej, tym bardziej, że o odmowę sporządzoną na piśmie redaktor naczelny nie wnioskował. Dalej organ podkreślił, że żądanie weryfikacji osoby wnioskującej miało podstawy zarówno faktyczne (możliwość podrobienia wzoru papieru firmowego dziennika, nieznajomość składu redakcji przez organ) jak i prawne (ograniczenie przez ustawę prawo prasowe dostępu do informacji publicznej na rzecz ściśle określonej kategorii osób). Podkreślono, że organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż nie miał obowiązku stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast na gruncie ustawy prawo prasowe instytucja skargi na bezczynność nie istnieje. Organ powołał również argument polegający na konieczności wykazania przez wnoszącego o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej interesu publicznego warunkującego, w ocenie organu, możliwość ubiegania się o nią w trybie ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej p.p.s.a.), sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a cytowanej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei zgodnie z § 2 tego przepisu, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W myśl przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B., polegająca na niezałatwieniu wniosku z dnia 8 września 2014 r., złożonego przez K. M., o udzielenie informacji prasowej temu dziennikowi. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w B. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782; dalej u.d.i.p.), do których odsyła art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 1984r., Nr 5, poz. 24 ze zm.; dalej u.p.p.). Status prawny Polskiego Związku Łowieckiego jasno określił też Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując kompetencje Polskiego Związku Łowieckiego wynikające z przepisów ustawy stwierdzić trzeba, że ustawodawca przekazał mu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zdania te wynikają m.in. z art. 34 ustawy Prawo łowieckie (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1226). Tymi zadaniami są m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (patrz. R. Stec, "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne.", Lex 2012). O publicznoprawnym charakterze działalności Polskiego Związku Łowieckiego świadczy także konieczność odbycia, przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4 -7 ustawy Prawo łowieckie). Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle art. 3a ustawy Prawo prasowe wniosek dziennikarza skierowany do podmiotu zobowiązanego o udostępnienie informacji, która ma charakter informacji publicznej, powinien być rozpoznany w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Podstawą prawną wniosku, którym K. M. zwrócił się o udostępnienie informacji prasowej były przepisy art. 4 ust. i art. 11 ust. 1 u.p.p., upoważniające dziennikarzy do pozyskiwania informacji prasowych w określonym ustawowo zakresie. Dziennikarzem w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wniosek o udzielenie informacji składany w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p. może być rozpoznany wtedy, gdy wnioskodawca załączy do wniosku odpowiednie upoważnienie potwierdzające to, iż jest w istocie przedstawicielem prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. Skarżący przekonuje, że w niniejszej sprawie, mimo iż wniosek pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał on rozpatrzeniu w trybie przewidzianym w u.d.i.p., a nie we wskazanym przez wnioskodawcę trybie z art.4 u.p.p. Art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Nie można jednak przyjąć, że sformułowanie "każdemu" zwalnia dziennikarza ze stosowania regulacji definiujących pojęcie prasy i dziennikarza (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 114/14, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ, dostosowując się do trybu wskazanego we wniosku, chciał dokonać weryfikacji statusu wnioskodawcy, który powołując się na tryb przewidziany w u.p.p., sporządzając wniosek na karcie o charakterystycznych elementach graficznych oraz zawierając pod swoim podpisem odniesienie do czasopisma Dziennik "Ł." sugerował, że zwraca się o przedmiotowe informacje w charakterze dziennikarza. Aby wniosek o udzielenie informacji prasie składany w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p. mógł być rozpoznany zgodnie z przepisami tej ustawy koniecznym jest wykazanie, że wniosek pochodzi od "prasy", za którą z kolei, w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. uważać należy publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Nie można przyjąć, że wniosek podpisany przez wnoszącego z podaniem adresu i strony internetowej dziennika oraz numeru rejestru, sporządzony na papierze zaopatrzonym nagłówkiem firmowym ze szczegółowymi danymi gazety przesądza o tym, że jest to wniosek pochodzący od "prasy" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. To, czy wniosek pochodzi od prasy i czy zwraca się on o informacje w jej imieniu, zależy od tego, czy wnioskujący jest przedstawicielem prasy w rozumieniu przepisów u.p.p. i czy okoliczność ta została zweryfikowana. W związku z tym osoba wnioskująca o udostępnienie informacji publicznej w trybie przewidzianym w ustawie prawo prasowe powinna już w chwili złożenia tego wniosku wykazać stosowne dokumenty, potwierdzające fakt pozostawania jej w stosunku pracy z redakcją lub zajmowania się tego typu działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. W takiej sytuacji zrozumiałym jest, że ZO PZŁ, chcąc zweryfikować status wnioskodawcy, zwrócił się do niego o wykazanie stosownego upoważnienia do działania w imieniu redakcji dziennika. Z akt sprawy wynika, że pismo wystosowane przez ZO PZŁ zostało adresatowi prawidłowo doręczone, ten z kolei w żaden sposób do pisma się nie odniósł. Wskazać należy, że swego rodzaju współpraca wnioskodawcy i organu w przedmiocie udzielenia informacji prasowej powinna być oczywistą konsekwencją woli uzyskania przez stronę wnioskującą stosownych informacji. Potwierdzenie statusu dziennikarza jawi się tu więc jako naturalna, niewymagająca przecież specjalnego wysiłku czynność prowadząca do pozytywnego załatwienia sprawy. Zamiast tego, zignorowawszy pismo potwierdzające przecież wolę organu do uczynienia zadość przedmiotowym żądaniom, wniesiono na jego rzekomą bezczynność skargę. W całej rozciągłości podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Olsztynie, że w takim wypadku pojawiają się uzasadnione wątpliwości co do intencji odnośnie złożonego wniosku, wskazujące, że stronie nie zależy na uzyskaniu informacji, ale, na przykład, na przyznaniu kosztów sądowych. Brak odpowiedzi strony na zapytanie organu połączony z automatycznym wywiedzeniem skargi na bezczynność do Sądu powoduje, że podmiot zobowiązany do udzielenia żądanej informacji znajduje się w "pułapce prawnej" co do kosztów postępowania. Nawet bowiem gdyby natychmiast po wniesieniu skargi udzielił wnioskowanej informacji, to w przypadku umorzenia postępowania sądowego i tak poniósłby koszty postępowania sądowego. Nie jest to dopuszczalne. Przepisy prawa nie mogą być bowiem interpretowane w ten sposób, że stają się one pułapką dla określonego podmiotu (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 155/14, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę do Sądu, o której wyżej mowa, wniósł redaktor naczelny Dziennika "Ł.", powołując argumenty związane z udostępnieniem informacji publicznej na warunkach zawartych w u.d.i.p. O ile można zgodzić się ze skarżącym, że w wypadku żądania o udostępnienie informacji prasowej mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl których prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu (a zatem nic nie stoi na przeszkodzie by z żądaniem udzielenia takiej informacji wystąpił K. M.), o tyle w wypadku gdy dana osoba występuje w imieniu czasopisma istotna jest także kwestia upoważnienia do takiego działania (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Ol 155/14, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z racji na to, że wnioskodawca nie udowodnił, że działa z upoważnienia redaktora naczelnego pisma, legitymacja skarżącego do wniesienia w niniejszej sprawie skargi do Sądu nie istnieje. Gdyby wnioskodawca wykazał przed organem, że jest on w istocie umocowany przez przełożonego do występowania w imieniu "prasy" o udzielenie informacji publicznej i prasowej, to legitymacja P. G. nie budziłaby wątpliwości z racji na regulację zawartą w art. 25 ust. 1 u.p.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 7 u.p.p. Podmiotem, któremu przysługuje interes prawny przy wystosowaniu wniosku o udostępnienie informacji jest dziennik, a nie dziennikarz – redaktorowi naczelnemu takiego dziennika przysługiwałaby więc legitymacja do wniesienia skargi jako osobie kierującej jego redakcją. Ani redakcja, ani wnioskodawca nie uzupełnili wniosku przedkładając stosowne dokumenty - redaktor naczelny ograniczył się do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność ZO PZŁ. Dopiero na wezwanie Sądu w dniu 30 grudnia 2014 r. skarżący przedstawił stosowne dokumenty potwierdzające status K. M. Z akt sprawy nie wynika jednak, by przedmiotowe dokumenty zostały przekazane ZO PZŁ w ślad za wnioskiem z 8 września 2014 r. o udzielenie informacji publicznej. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko wyrażone w innym wyroku tutejszego sądu, że nie można aprobować nadużycia prawa poprzez powoływanie się na szczególne uprawnienia przyznane prasie, w tym redaktorom naczelnym i dziennikarzom, przez podmioty nieposiadające takich uprawnień, czy też niedopełniające obowiązku ich wykazania. Stąd też oczywisty brak we wniosku o udzielenie informacji w trybie prawa prasowego, pochodzącego od prasy, który nie został konwalidowany mimo wezwania organu, nie daje obecnie redaktorowi naczelnemu dziennika "Ł." prawa do wywodzenia, jak czyni to w osnowie skargi, że w jego imieniu dziennikarz tego dziennika złożył wniosek, w rozpoznaniu którego Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w B. pozostaje bezczynny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt SAB/Bd 114/14, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Prawo kwestionowania ewentualnej bezczynności organu polegającą na nierozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji w takiej sytuacji ma wyłącznie podmiot wnioskujący (tu K. M.). P. G. wystąpił do Sądu o stwierdzenie bezczynności organu w udzieleniu informacji, o którą, z punktu widzenia prawa w istocie nie wnioskował. Z tego powodu nie można przypisać mu legitymacji do takiego działania – wystąpił on z żądaniem rozpoznania sprawy jego niedotyczącej. W ocenie Sądu, mimo iż zgodnie z poczynionym wywodem pozostaje to bez znaczenia dla niniejszej sprawy, dodatkowego komentarza wymaga zachowanie organu, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji prasowej. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca powołując za podstawę swego żądania przepisy u.p.p. nie udowodnił, że jego wniosek pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. W związku z tym dotyczył on informacji publicznej będącej w posiadaniu organu (podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji). Organ powinien w pierwszej kolejności wezwać do wykazania stosownego upoważnienia w określonym terminie, a jeżeli redakcja ani wnioskodawca nie ustosunkują się we właściwy sposób do takiego wezwania – organ powinien rozpoznać wniosek w trybie określonym w u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd uznał skargę za bezpodstawną, w czego konsekwencji ją oddalił.