II SAB/Bd 122/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. G. redaktora naczelnego dziennika "Ł." na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w T., wpłynęło pismo z dnia 8 września 2014 r. z wnioskiem o udzielenie, w trybie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe informacji dotyczącej ostatniego, przeprowadzonego w okręgu, kursu dla nowowstępujących do PZŁ, poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić za każdy z nich. Z treści wniosku wynika, że złożył go dziennikarz dziennika "Ł." K. M., który powołując się na upoważnienie redaktora naczelnego, w przypadku odmowy udzielenia informacji wniósł o złożenie odmowy w ciągu 3 dni, w trybie art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 12 września 2014 r., Przewodniczący Zarządu Okręgowego PZŁ w T. zwrócił się do dziennika "Ł." o informację, czy K. M., który zwrócił się z pytaniami w trybie Prawa prasowego, pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji. Jednocześnie organ zwrócił się o nadesłanie stosowanego upoważnienia. P. G. – redaktor naczelny dziennika "Ł.", reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w T. w udzieleniu informacji publicznej prasie, na wniosek z dnia 8 września 2014 r. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezczynność w udzieleniu informacji publicznej prasie. Skarżący wniósł o nakazanie udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. w ciągu 14 dni (art. 149 § 1 P.p.s.a.) oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że wniosek z dnia 8 września 2014 r. dziennikarza dziennika "Ł.", na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe o udzielenie informacji nie został do momentu złożenia skargi rozpatrzony. Organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie, o których mówi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na art. 4 ust. 1 oraz art. 3a ustawy Prawo prasowe skarżący wywiódł, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem w świetle art. 3a ustawy Prawo prasowe dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tak jest w niniejszej sprawie. W opinii skarżącego Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 372 ze zm. - dalej ,,u.p.ł.") przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m. in.: zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Polski Związek Łowiecki realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na Związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów, określonych w ustawie, winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela RP na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podał, że z art. 42 ust. 9 u.p.ł. wynika, iż działalność Polskiego Związku Łowieckiego obejmuje ustalanie wysokości opłat za szkolenie i egzaminowanie na uprawnienia do wykonywania polowania, zaś Związek uwzględnia przy tym poniesione koszty. Skarżący domagał się wskazania przez organ wysokości poszczególnych kosztów szkolenia i egzaminu uprawniającego do wykonywania polowania, a zatem jego wniosek dotyczył informacji na temat zadań mieszczących się w ramach działalności wykonywanej przez Polski Związek Łowiecki w imieniu państwa. PZŁ wydaje państwowe uprawnienia do polowania, które musi zostać poprzedzone ukończeniem szkolenia i zdaniem egzaminu, organizowanych przez Związek, więc informacja o tym jest informacją publiczną. Zatem przedmiotowy wniosek z dnia 8 września 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 ustawy Prawo prasowe. W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w T. wniósł o jej odrzucenie. W jego ocenie skarga jest przedwczesna i jako taka niedopuszczalna, ponieważ nie odmówił udzielenia odpowiedzi ani nie zwleka z odpowiedzią na zadane pytania w trybie Prawa prasowego. Organ, do którego kierowane jest zapytanie ma prawo oczekiwać, że osoba kierująca wniosek o udzielenie odpowiedzi w trybie prawa prasowego wykaże umocowanie lub wykaże, iż pozostaje w stosunku pracy z redakcją, na którą się powołuje. Pomimo wezwania do przekazania stosownego oświadczenia ze strony redakcji Zarząd Okręgowy w T. nie otrzymał stosownego dokumentu. Według Zarządu w niniejszej sprawie bezsprzecznie K. M. wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie prawa prasowego. Oczekiwanie weryfikacji jego uprawnień w tym zakresie było, zatem normalną konsekwencją powoływania się przez niego na fakt bycia redaktorem w redakcji dziennika Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Wg art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z zm.; dalej – "P.p.s.a."), rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga na bezczynność w niniejszej sprawie wniesiona przez redaktora naczelnego dziennika "Ł." jako niezasadna podlega oddaleniu. Przede wszystkim - wg art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 dalej – "u.d.i.p."), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Pozostawanie w bezczynności, to brak podjęcia przez zobowiązany podmiot, w ustawowym terminie stosownych czynności, tj. albo udostępnienie informacji - w drodze czynności materialno - technicznej, albo wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub o umorzeniu postępowania. Na równi z brakiem czynności należy traktować przedstawienie informacji innej niż oczekiwana przez wnioskodawcę - informacji niepełnej lub nieadekwatnej do wniosku, co może powodować wątpliwości adresata odpowiedzi, co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na wniosek. Udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował żądanie nie posiada wskazanej informacji lub, że została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Brak podjęcia czynności w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, uzasadnia stwierdzenie bezczynności. Bezczynność organu, czyli niewykonanie czynności, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykonać, jest przejawem nielegalności zachowań administracji publicznej. Stwierdzenie bezczynności zobowiązuje sąd do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a., wg którego uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza też, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący niesłusznie zarzuca Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w T. bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej prasie na wniosek K. M. z dnia 8 września 2014 r. Jest okolicznością bezsporną, że organy Polskiego Związku Łowieckiego, w tym zarządy okręgowe są organami, które wykonują określone ustawowo i przekazane im zadania publiczne, są w posiadaniu informacji publicznej, przez co z mocy u.d.i.p., obowiązane są do jej stosowania, co także dotyczy wniosków składanych przez przedstawicieli prasy. Analizując kompetencje Polskiego Związku Łowieckiego wynikające z przepisów, stwierdzić trzeba, że ustawodawca przekazał mu zadania z zakresu administracji publicznej, które wynikają m. in. z art. 34 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013 r., poz. 1226 z zm.). Są nimi m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje też inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Zadania nałożone na PZŁ ze względu na ich cel mają charakter publiczny. W sytuacji, gdy dziennikarz żąda od określonego organu PZŁ dostępu do informacji publicznej, to na podstawie art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r., Nr 5, poz. 24 ze zm.; dalej – "u.P.p."), stosować należy względem takiego wniosku tryb udostępniania informacji publicznej określony w tej ustawie. O takim trybie decydują: charakter informacji i cechy podmiotu, który nią dysponuje, co oznacza, że art. 4 u.P.p. może mieć zastosowanie wyłącznie względem przedsiębiorcy i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku w zakresie informacji niebędącej informacją publiczną. Zdaniem Sądu należało podzielić stanowisko Zarządu Okręgowego PZŁ, iż do momentu potwierdzenia posiadania przez wnioskującego o dostęp do informacji publicznej K. M. statusu dziennikarza, nie było możliwości udzielenia odpowiedzi na jego wniosek poprzez zastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3a u.P.p. Kierując się art. 3a u.P.p. nie sposób poddawać w wątpliwość, że przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej. Prasa to wg definicji ustawowej publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.P.p.). Dziennikarzem wg art. 7 ust. 2 pkt 5 u.P.p. jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji, natomiast redaktorem - dziennikarz decydujący lub współdecydujący o publikacji materiałów prasowych, a redaktorem naczelnym - osoba posiadająca uprawnienia do decydowania o całokształcie działalności redakcji, czyli jednostki organizującej proces przygotowywania (zbierania, oceniania i opracowywania) materiałów do publikacji w prasie (art. 7 ust. 2 pkt 5- 8). Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.P.p., dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4. Zatem, aby wniosek o udzielenie informacji prasie składany w trybie art. 4 ust. 1 u.P.p., mógł być rozpoznany zgodnie z tą ustawą, nie jest wystarczające - jak w niniejszej sprawie - powołanie się na fakt bycia dziennikarzem (nawet ze wskazaniem konkretnego tytułu prasowego) i upoważnienie redaktora naczelnego. Nieodzowne jest wykazanie, że wniosek pochodzi od "prasy" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.P.p. Zatem, gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, winna to udokumentować – co w niniejszej sprawie nie nastąpiło - stosownymi dokumentami, czyli wykazać, że jest osobą zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą w stosunku pracy z redakcją albo zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Winna też udokumentować upoważnienie redaktora naczelnego, na które się powołuje. Warunku tego nie spełniał wniosek K. M. z dnia 8 września 2014 r. powołującego się na szczególne uprawnienia przyznane prasie mocą u.P.p. Podając się za dziennikarza dziennika "Ł.", w tym też szczególnym trybie domagał się udzielenia informacji. Nie występował o udostępnienie żądanych informacji w trybie u.d.i.p., do której jedynie odsyła u.P.p. Bezsprzecznie osoba, która w celach dziennikarskich (jako prasa) chce otrzymać informację publiczną, ma takie same uprawnienia w tym zakresie jak osoba działająca na podstawie u.d.i.p., a co za tym idzie, stosuje się w przypadku tej osoby zapisy tej ustawy. U.d.i.p. w sposób kompleksowy reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Dlatego też osoba taka już w chwili złożenia tego wniosku winna wykazać, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt. 5 u.P.p., że pozostaje w stosunku pracy z redakcją albo zajmuje się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji, bowiem wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia osoby tytułującej się dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, iż jest przedstawicielem prasy, co wynika z ogólnej zasady wymagającej od osób działających w imieniu innego podmiotu, wykazania swego umocowania. Obowiązek udokumentowania działania w imieniu prasy wynika z art. 3a i art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.P.p. Zawarte w art. 2 ust. 1 sformułowanie "każdemu", nie oznacza zwolnienia dziennikarza ze stosowania regulacji definiujących pojęcie prasy i dziennikarza; art. 2 ust. 2 nie zawiera takiego wyłączenia. Dlatego jako zasadne, znajdujące oparcie w regulacjach u.d.i.p. i u.P.p., Sąd uznał wezwanie Zarządu Okręgowego PZŁ o udokumentowanie, że wnioskodawca K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowaniem, materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji. Brak reakcji na wezwanie uniemożliwiał udostępnienie przez Związek Okręgowy PZŁ żądanej w imieniu prasy informacji. Dopiero na wezwanie Sądu strona skarżąca przedłożyła dokumenty potwierdzające, że K. M. jest dziennikarzem dziennika "Ł.", upoważnionym przez redaktora naczelnego P. G. do występowania wobec podmiotów, do których wnioskować będzie o informację prasową i publiczną oraz do reprezentowania przed sądami administracyjnymi w sprawach informacji prasowej, informacji publicznej lub bezczynności osób i organów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej prasie. Z akt nie wynika, aby takie dokumenty zostały przekazane Zarządowi Okręgowemu PZŁ w ślad za wnioskiem z 8 września 2014 r. Gdy, zatem okaże się, tak jak w niniejszej sprawie, że wnioskodawca (K.M.) powołując się jednoznacznie na tryb i prawo żądania informacji jako prasa, nie wykazał, że jego wniosek pochodzi od prasy, a dotyczy informacji publicznej będącej w posiadaniu organu (podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji) w pierwszej kolejności organ winien wezwać do wykazania tej okoliczności w określonym terminie, a jeżeli ten szczególny przymiot nie zostanie wykazany przez redakcję, lub osobę wnioskującą - rozpoznać go w trybie określonym przepisami u.d.i.p. W tej drugiej sytuacji wyłącznie podmiot wnioskujący, czyli K. M., może kwestionować ewentualną bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku. W tych okolicznościach brak było podstaw, aby redaktor naczelny kwestionował fakt nieudzielenia informacji "prasie", w rozumieniu u.P.p. i aby mógł on jednocześnie skutecznie wnosić skargę na bezczynność w udzieleniu informacji prasowej podmiotu, do którego ani on, ani żaden z upoważnionych przez niego dziennikarzy w jego imieniu, nie wnosił o udzielenie informacji prasowej (w tym informacji publicznej). Nie można aprobować nadużycia prawa, poprzez powoływanie się na szczególne uprawnienia przyznane prasie, w tym redaktorom naczelnym i dziennikarzom, przez podmioty nieposiadające takich uprawnień, czy też niedopełniające obowiązku ich wykazania. Stąd też oczywisty brak wniosku o udzielenie informacji w trybie prawa prasowego, pochodzącego od prasy, który nie został konwalidowany mimo wezwania organu, nie daje redaktorowi naczelnemu dziennika "Ł." prawa do wywodzenia, że w jego imieniu dziennikarz tego dziennika złożył wniosek, w rozpoznaniu, którego Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w T. pozostaje bezczynny. W niniejszej sprawie to nie K. M. złożył skargę na bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z 8 września 2014 r. o udzielenie informacji w trybie u.P.p., w której zarzucałby, czy to bezczynność w udzieleniu informacji prasie, czy też bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W tych okolicznościach skoro skarżący P. G. redaktor naczelny dziennika "Ł." twierdzi, że organ pozostaje bezczynny w udzieleniu informacji prasie, winien wykazać, że przedmiotowy wniosek pochodził od reprezentowanej przez niego "prasy" i z tego powodu przedwczesne byłoby dokonywanie oceny, czy objęte wnioskiem żądanie stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., a tym bardziej nakazanie udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 8 września 2014 r.; czyli w trybie art. 4 u.P.p. Reasumując, Zarząd Okręgowy PZŁ w T. nie pozostaje w niniejszej sprawie bezczynny w udzieleniu informacji publicznej prasie - dziennikowi "Ł." reprezentowanemu przez jego redaktora naczelnego będącego skarżącym w niniejszej sprawie. I dlatego orzeczono o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.