II SAB/Bd 122/24

Sygn. [...] II SAB/Bd 122/24 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. K. i I. Z. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżących z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; 2. stwierdza, że Wójt dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wójta nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, 5. zasądza od Wójta solidarnie na rzecz A. K. i I. Z. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. z [...] października 2024 r. A. K. i I. Z.-K. (dalej "Skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy (dalej: Wójt, organ) w związku z niewydaniem w terminie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z zapleczem socjalno-biurowym na działce nr [...] w miejscowości G.. Skarżący zarzucając Wójtowi naruszenie 37 § 6 pkt 2 lit. a i b oraz art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.") wnieśli o: 1) zobowiązanie Wójta do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z zapleczem socjalno-biurowym na działce nr [...] w miejscowości G. w ustawowym terminie, 2) stwierdzenie, że bezczynność Wójta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości [...] zł 4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżących wszelkich kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autorzy wskazali, że [...] maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej: SKO) uchyliło decyzję o warunkach zabudowy z [...] marca 2024 r. i przekazało ją do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powyższej decyzji SKO wskazało, że organ I instancji powinien dokonać ponownej prawidłowej i pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym ma być przeprowadzona inwestycja. Pomimo tego w lipcu 2024 r. Wójt nie wydał jeszcze decyzji o warunkach zabudowy i nie została sporządzona opinia, o której mowa w decyzji z [...] maja 2024 r. W ocenie Skarżących doszło do przewlekłości postępowania gdyż organ w ciągu miesiąca nie wydał stosownej decyzji, ale również nie podjął czynności zmierzających do wydania decyzji o warunkach zabudowy w tym terminie gdyż nie została wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej Skarżący wskazali, że [...] lipca 2024 r. złożyli do SKO ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z [...] lipca 2024 r. SKO uznało ponaglenie za zasadne i wyznaczyło Wójtowi termin rozpatrzenia przedmiotowej sprawy do [...] sierpnia 2024 r. Następnie Skarżący dodali, że Wójt w piśmie z [...] sierpnia 2024 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] sierpnia 2024 r., który został przedłużony do [...] września 2024 r., a następnie ponownie przedłużony do [...] listopada 2024 r. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżących, iż w sposób przewlekły prowadzi postępowanie. Wójt podniósł, że zarzucana przewlekłość postępowania dotyczy okresu od [...] maja 2024 r., po przekazaniu sprawy przez SKO do ponownego rozpatrzenia Wójtowi. Był to okres, w którym w Urzędzie Gminy O. zarejestrowanych i rozpatrywanych było 536 wniosków o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy oraz 7 wniosków o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto okres czerwiec – sierpień 2024 r. był okresem urlopowym, w którym występowały znaczne braki kadrowe. Organ podkreślił, że od maja 2024 r., zgodnie z wytycznymi SKO, zlecono sporządzenie ponownej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Dokonano także stosownych uzgodnień i zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. P. z [...] listopada 2024 r. Wójt poinformował, że [...] listopada 2024 r. została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego z zapleczem socjalno-biurowym na działce nr [...] położonej w miejscowości G., gm. O.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca obie postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania. Dokonując rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od [...] kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej jako k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 k.p.a.; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – w CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, str. 91). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kierując się powyższym Sąd uznał, że organ dopuścił się zarówno zarzucanej mu bezczynności jak i przewlekłości. Odnośnie kwestii bezczynności należy zauważyć, że [...] maja 2024 r. SKO wydało decyzję, którą uchyliło decyzję Wójta z [...] marca 2024 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W konsekwencji, zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Wobec faktu, że Wójt otrzymał decyzję Kolegium [...] maja 2024 r. (adnotacja Biura Podawczego Urzędu Gminy na decyzji SKO – k. 611 akt), oznaczało to że Wójt powinien załatwić sprawę zasadniczo do [...] czerwca 2024 r. Wójt jednak w tym terminie załatwił sprawy, a nawet nie podjął czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy. Dopiero po wydanym przez SKO, na skutek wniesionego przez Skarżącego ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania, postanowienia z [...] lipca 2024 r. uznającego ponaglenie za uzasadnione i wyznaczającego Wójtowi dodatkowy termin rozpatrzenia sprawy do [...] sierpnia 2024 r., Wójt postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2024 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2024 r. oraz zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Następnie, jak wynika z akt sprawy, Wójt postanowieniem z [...] sierpnia 2024 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] września 2024 r. Następnie przy piśmie z [...] września 2024 r. Wójt doręczył Generalnej D. D. K. i A. w B. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w celu zajęcia stanowiska i wydania stosownego uzgodnienia. Następnie postanowieniem z [...] września 2024 r. Wójt ponownie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] listopada 2024 r. oraz zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Dopiero decyzją z [...] listopada 2024 r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego z zapleczem socjalno-biurowym. Nie ulega wobec tego wątpliwości, że organ, nie dochował miesięcznego terminu załatwienia sprawy określonego w przepisach k.p.a., który upływał [...] czerwca 2024 r., ani nie podjął przewidzianej w art. 36 k.p.a. czynności przedłużenia terminu na załatwienie sprawy. W rezultacie Wójt był bezczynny w okresie od 22 maja do [...] sierpnia 2024 r. Powyższe naruszenie terminu do załatwienia sprawy jest wystarczającą przesłanką do uznania, że Wójt pozostawał w bezczynności, przy czym dla stwierdzenia tej kwestii nie ma znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności - czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu administracji publicznej. Okoliczności te są badane przez Sąd przy ocenie charakteru naruszenia prawa. W tym miejscu dodatkowo należy zaznaczyć, iż wysłane do stron zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie z jednoczesnym wyznaczeniem nowego terminu były wysyłane do stron w okresie, w którym organ pozostawał już w bezczynności, a więc nie mogły one skutecznie przedłużać terminów załatwienia sprawy i tym samym uchylić odpowiedzialności Wójta za powstałą bezczynność. Przechodząc natomiast do problematyki przewlekłego prowadzenia postępowania powtórzyć należy, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Innymi słowy, przewlekłością w świetle art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stan, w którym postępowanie administracyjne toczy się dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W powyższym zakresie Sąd zauważa, że dopiero po uznaniu przez SKO postanowieniem z [...] lipca 2024 r. ponaglenia za uzasadnione Wójt podjął pierwszą czynność w sprawie tj. zawiadomił [...] sierpnia 2024 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (a więc po upływie niemalże 3 miesięcy od doręczenia Wójtowi Gminy decyzji SKO z [...] maja 2024 r. o uchyleniu decyzji Wójta z [...] marca 2024 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania) a następnie dopiero pismem z [...] września 2024 r. przedłożył Generalnej D. D. K. i A. w B. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w celu zajęcia stanowiska i wydania stosownego uzgodnienia. Po uzyskaniu opinii w dniu 19 września Wójt postanowieniem z [...] września 2024 r. Wójt [...] wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] listopada 2024 r., oraz zawiadomieniem z tego samego dnia (30 września 2024 r.) poinformował strony o uzupełnieniu materiału dowodowego oraz możliwości zgłaszania uwag i zastrzeżeń. Powyższe okoliczności, a w szczególności fakt późnego podjęcia pierwszej czynności skutkuje stwierdzeniem, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a okoliczność powyższa nie mogła być pominięta przez Sąd. W tym miejscu Sąd zauważa, że w dniu orzekania została już wydana decyzja administracyjna, co usunęło stan bezczynności. W tych okolicznościach faktycznych Sąd był zobligowany do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. łącznie ze stwierdzeniem, że Gminy dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Równocześnie Sąd był zobowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, Baza NSA). W niniejszej sprawie, Sąd, biorąc pod uwagę charakter sprawy oraz długość prowadzonego postępowania uznał, że choć bezczynność i przewlekłość organu miała miejsce, to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku), o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. W ocenie Sądu rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżących i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie były podejmowane czynności, które pozwoliły rozstrzygnąć sprawę, a brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie lub uniemożliwienie Skarżącym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd oddalił również skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej (pkt 4 sentencji wyroku). Niewątpliwie fakt stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz Skarżących. Gdyby był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej lub grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii jedynie fakultatywne działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto, przyznanie sumy pieniężnej wobec strony postępowania pełni funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona skarżąca na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wskazane i uzasadnione przez Skarżącą w treści wniesionej skargi. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził żadnych szczególnych okoliczności przemawiających za przyznaniem Skarżącym sumy pieniężnej. Sąd wziął natomiast pod uwagę, że sprawa była skomplikowana, wymagała już na wcześniejszym etapie postępowania tj. przed [...] maja 2024 r.) kilkukrotnego opiniowania prze Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, także w związku ze zmianą wniosku Skarżących co do kształtu inwestycji; także na wniosek Skarżących sprawa była wcześniej zawieszona w okresie 1 września do [...] listopada 2023 r. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 5 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.