II SAB/Bd 123/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014r. sprawy ze skargi B.B. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 10 września 2014r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] B. B. – skarżąca zwróciła się do Starostwa Powiatowego w G. o udostępnienie dokumentacji dotyczącej przeklasyfikowania gruntów położonych w miejscowości L., oznaczonych w ewidencji jako działka [...], w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na to pismo Starosta poinformował skarżącą, że dokumentacja, której żąda dotyczy indywidualnej sprawy właściciela tych gruntów rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów i wobec tego nie dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz że jedynie strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. B. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Domagała się w niej zobowiązania organu do udostępnienia wnioskowanej w piśmie z dnia [...] dokumentacji będącej informacją publiczną, w zakreślonym przez sąd terminie. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że bezczynność Starosty polega na tym, że w przepisanym ustawowo terminie ani nie udzielił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udzielenia, nie wyjaśnił też dlaczego odmawia dostępu do danych wytworzonych przez organ administracji publicznej. Wskazała, że informacja ta może być anonimizowana, ponieważ chodzi jej jedynie o tok postępowania Starosty przy wydawaniu decyzji dotyczącej przekwalifikowania gruntów. W odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze poinformował, że: 1) Żądana do udostępnienia dokumentacja nie posiada charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782). Ustawa nie zawiera bowiem reguły, zgodnie z którą każdy dokument urzędowy traktowany jest jako informacja publiczna. Decyzje administracyjne rozstrzygające indywidualne sprawy obywateli nie dotyczą spraw publicznych. 2) Decyzja z dnia [...] (nr [...]) w sprawie zatwierdzenia zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki nr [...] położonej w obrębie L. gmina Ś. nad O. rozstrzyga jedynie indywidualną sprawę właściciela/właścicieli tych gruntów. Wobec powyższego decyzja ta nie dotyczy spraw publicznych i zgodnie z art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. 3) W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że w sytuacji, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje w takiej sytuacji procedury decyzyjnej, a więc zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zawiadamia jedynie wnioskodawcę, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że skarga na bezczynność jest bezzasadna. Podkreślił, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, że w sposób przewidziany prawem w odpowiedzi na wniosek strony z dnia [...] w sprawie udostępnienia dokumentacji dotyczącej przeklasyfikowania gruntów położonych w miejscowości L. oznaczonych w ewidencji jako działka [...] przesłał w dniu [...] pismo zawierające niezbędne informacje i wyjaśnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechne i utrwalone jest stanowisko, że w świetle obowiązujących przepisów prawa możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona ani od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania, ani też od wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a więc od dokonania czynności, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 ppsa oraz w art. 52 § 3 i 4 ppsa. Stanowisko to uzasadniane jest okolicznością, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulująca – poza wyjątkiem z art. 16 - w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej, nie przewiduje środków zaskarżania bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej (por. art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), oraz okolicznością że wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, mający zastosowanie w przypadku gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżana, dotyczy wyłącznie aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego (por. art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.). Wobec tego należy uznać, że skarga spełnia wymogi formalne i podlega rozpoznaniu. W przedmiotowej sprawie skarżąca zarzuciła organowi bezczynność polegającą na nie udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumentacji dotyczącej przeklasyfikowania gruntów położonych w miejscowości L., oznaczonych w ewidencji jako działka [...], które to postępowanie zakończone zostało wydaniem decyzji administracyjnej. Wobec tego, iż przedmiotowa sprawa dotyczy bezczynność w udostępnieniu informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśnić należy, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępnia reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 782). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 ustawy wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, z tym że z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 ustawy (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 ustawy jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 ustawy lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 ustawy). W świetle powyżej przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 ustawy). Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skoro więc możliwość stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, zdeterminowana jest koniecznością, aby przedmiot wniosku skierowanego do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji stanowiła faktycznie informacja publiczna, sąd administracyjny musi w pierwszej kolejności rozstrzygnąć czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej i czy żądanie udzielenia informacji publicznej zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia według przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy), w tym m.in. organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), będące w posiadaniu takich informacji. Jak podkreślono to wyżej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego uznaje za informację publiczną, określony został w przepisach art. 6 ustawy przykładowo. Z przepisów art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W świetle powyższego należy uznać zdaniem Sądu, że po pierwsze Starosta G. jako organ administracji samorządowej (władza samorządowa jest władzą publiczną) jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, co zresztą nie jest w tej sprawie kwestionowane, a po drugie że decyzja administracyjna jest informacją publiczną i to zarówno jej treść, jak i postać, a więc nośnik informacji jakim jest kartka papieru, na której ten dokument urzędowy został sporządzony, zwłaszcza w sytuacji takiej, jak ta kiedy we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazano jako sposób i formę udostępnienia informacji kserokopię. Wskazać należy jedynie, że informacja publiczna w postaci decyzji administracyjnej może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę co do tego, że decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie nie jest informacją publiczną, stwierdzić należy, że przeczy temu brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a ww. ustawy, a ponadto decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.04.2010 r., sygn. akt I OSK 83/10, a z czym należy się zgodzić, tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (lex nr 595563). Warto też w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie pojęcie informacji publicznej jest rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną będzie treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/0, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06; dostępne na stronie nsa.gov.pl). Przesądzając zatem, że co do zasady decyzja administracyjna jest informacją publiczną, podkreślić jednocześnie należy, że w sprawie niniejszej skarżąca wnioskowała o udostępnienie dokumentacji dotyczącej przeklasyfikowania wskazanych przez nią gruntów, a organ jedynie odczytał to jako wniosek o udostępnienie decyzji administracyjnej z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki nr [...]. Sąd zwraca uwagę, że wobec tak ogólnikowo sformułowanego wniosku koniecznym było dopytanie skarżącej przez organ o co konkretnie z tej dokumentacji wnioskuje aby jej udostępnić. Mieć bowiem należy na uwadze, że dokumentacja rozumiana jako zbiór różnych dokumentów, tak jak na przykład akta sprawy sądowej, jako całość nie jest informacją publiczną, stanowi ona bowiem zbiór zarówno takich informacji, które są informacją publiczną, jak i takich, które jej nie stanowią. Rozpoznając więc wniosek dotyczący udzielenia informacji publicznej, tak jak w niniejszej sprawie organ nie powinien arbitralnie uznawać, że ogranicza się on jedynie do udostępnienia decyzji administracyjnej, błędnie także przyjmując, że nie jest ona informacją publiczną. Reasumując stwierdzić należy, że Starosta G. pozostawał bezczynny wobec wniosku skarżącej z dnia [...], ponieważ jako organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, będący w jej posiadaniu – co najmniej w zakresie decyzji administracyjnej z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki nr [...] - powinien był jej udzielić w trybie wyznaczonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego do dnia wyrokowania w tej sprawie przez Sąd, nie uczynił. Bezczynność Starosty polegała także na tym, że nie rozpatrzył wniosku skarżącej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w całym zakresie, to jest co do pozostałej poza decyzją administracyjną z dnia [...] wnioskowanej dokumentacji. Mając na uwadze powyższe orzeczono na podstawie art. 149 § 1 ppsa, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd uznał ponadto, że w rozpatrywanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku), ponieważ działania organu wynikały nie tyle z naruszenia prawa, co z błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. O kosztach postępowania orzeczono według zasady wynikającej z art. 200 ppsa, jak w pkt 3 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej z dnia [...] organ zobowiązany będzie wziąć pod uwagę powyżej przedstawione wskazania Sądu.