II SAB/Bd 123/17

Sygn. [...] II SAB/Bd 123/17 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Inne w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. W dniu [...] października 2017 r. D. Z. (zwany dalej "skarżącym") wniósł do Inne (dalej "MZD") o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie korespondencji prowadzonej pomiędzy MZD a Prokuraturą Rejonową w T. w odniesieniu do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Rozbudowa ul. [...] w T." nr sprawy: [...]. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...].09.2017r., sygn. akt II SAB/Bd 73/17. W dniu [...] października 2017 r. MZD poinformował skarżącego, że wniosek w tożsamym zakresie był już przez MZD rozpatrywany pismem z dnia [...].06.2017r., którym ustosunkowując się do wniosku z dnia [...].06.2017r., MZD odpowiedział, iż informacje dotyczące postępowania prokuratorskiego "nie są informacjami o sprawach publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 1764), których udostępnienie należy do właściwości MZD, ponieważ nie stanowią części przeprowadzonego przez MZD postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę ul. [...] - są one częścią postępowania, które było prowadzone przez Prokuraturę Rejonową T. Centrum - Zachód i to Prokuratura jest organem właściwym do ich udzielenia." W ocenie MZD wyrok WSA z dnia [...].09.2017 r. nie nakłada na organ obowiązku udostępnienia akt postępowania prokuratorskiego. Ponadto MZD dodał, że z wyjaśnień Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. wynika, skarżący zwracał się już z tożsamym wnioskiem do Prokuratury Rejonowej T. Centrum - Zachód, a Prokuratura odmówiła udostępnienia informacji wskazując, iż nie jest on stroną postępowania, co skutkowało złożeniem przez skarżącego zażalenia na tę czynność do sądu. Tym bardziej MZD, nie jest organem właściwym do udostępniania informacji objętych procedurą wskazaną w ustawie z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks postępowania karnego (t. jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 1749 ze zm.). Pismem z dnia [...] października 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność MZD w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem wniosku. Skarżący wniósł o: o zobowiązanie MZD do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty wydania wyroku, o na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r., Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy dokumentacji postępowania prokuratorskiego, której w posiadaniu MZD, być nie może. Wniosek złożony w dniu [...] października 2017 r. dotyczył tylko i wyłącznie dokumentów będących w posiadaniu organu i to dokumentów związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Rozbudowa ul. [...] w T.". Jednocześnie podkreślił, że mimo, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie był uprawniony do zobowiązania organu do udostępnienia tych informacji, to wskazał jednak w treści wyroku o sygn. akt II SAB/Bd 73/17, że korespondencja prowadzona z prokuraturą nie stanowi części akt postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ale jest dokumentacją związaną z tym postępowaniem. Powyższe okoliczności w jego ocenie bezsprzecznie dowodzą, że żądana korespondencja jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym brak udostępnienia żądanych informacji uznał za bezczynność organu. Za bezzasadne uznał również stanowisko organu, który swoją bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej opiera na decyzji Prokuratury Rejonowej T. Centrum - Zachód dotyczącej całkowicie innej kwestii - tj. udostępnienia dokumentacji postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę. Skarżący podkreślił, że wniosek skierowany do organu dotyczył tylko i wyłączenie działalności MZD. Ponadto argumentacja dotycząca zażalenia na postanowienie Prokuratury Rejonowej T. Centrum - Zachód jest o tyle chybiona, że Prokuratura odmówiła mu dostępu do treści postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa sygn. akt [...] z dnia [...] marca 2017r., tymczasem Dyrektor R. W. przekazał ten dokument Rzecznikowi Dyscyplinarnemu Okręgowej Izbie Radców Prawnych w dwóch wytoczonych sprawach: sygn. akt sprawy: [...] oraz sygn. akt sprawy: [...]. Dzięki temu skarżący zapoznał się treścią przedmiotowego postanowienia. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę MZD wniósł o jej oddalenie. MZD podał, że w stanie faktycznym zaistniałym w sprawie nie ma podstaw do zarzucenia MZD bezczynności, czy tym bardziej przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem skarżący został niezwłocznie poinformowany - zarówno pismem z dnia [...].06.2017r., jak i pismem z dnia [...].10.2017r., że informacje, których udostępnienia żąda nie są informacjami o sprawach publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., których udostępnienie należy do właściwości MZD, ponieważ nie stanowią części przeprowadzonego przez MZD postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę ul. [...], a są częścią postępowania, które było prowadzone przez Prokuraturę Rejonową T. Centrum - Zachód i to Prokuratura jest organem właściwym do ich udzielenia. W ocenie MZD wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...].09.2017r., II SAB/Bd 73/17, w całości takie stanowisko potwierdza. MZD stoi na stanowisku, iż skarżący błędnie wskazuje na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przyjmując, że MZD jest organem właściwym, a jednocześnie zobowiązanym do udostępnienia informacji dotyczących postępowania prokuratorskiego. MZD wskazał, że zadania wykonywane w zakresie władzy publicznej, które realizuje MZD wynikają w szczególności z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1875), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 1440 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) i sprowadzają się co do zasady do utrzymania i rozwoju układu drogowego, organizacji ruchu i oświetlenia ulicznego (zgodnie ze statutem MZD oraz regulaminem organizacyjnym MZD). W żaden sposób nie można przyjąć, iż są nimi postępowania w sprawach karnych w jakimkolwiek stadium, bo zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1767 ze zm.), jest to kompetencja Prokuratora Generalnego, Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego oraz podległych im prokuratorów. Jednocześnie wątpliwości MZD budzi twierdzenie skarżącego, jakoby do Prokuratury zwracał się jedynie celem pozyskania postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa, sygn. akt [...]. W postanowieniu o umorzeniu dochodzenia wobec skarżącego z dnia [...].06.2017r., sygn. akt [...] na stronie 19-20, Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. przytoczyła złożone przez skarżącego wyjaśnienia o treści "Prokuratura odmawia Zaskarżonemu wglądu w akta twierdząc, że nie jest ona stroną postępowania. Złożył zażalenie na tę czynność oraz zażalenie na odmowę wszczęcia śledztwa. Będą rozpatrywane 5 czerwca br. Poprosił Prezesa Sądu o wgląd w akta do tej pory nie ma odpowiedzi". W przytoczonym fragmencie postanowienia o umorzeniu dochodzenia, wyraźnie mowa o aktach postępowania, a nie jedynie o postanowieniu o odmowie wszczęcia śledztwa, sygn. akt [...]. Dlatego też MZD nie uznał wniosków skarżącego z dnia [...].06.2017 r. oraz z dnia [...].10.2017r., że dotyczyły one prawem przewidzianej działalności MZD, bowiem kryterium przedmiotowe wynikające z unormowań u.d.i.p. wskazuje, że organem właściwym w sprawie jest Prokuratura, a nie MZD, co potwierdzają także działania podjęte przez samego skarżącego. Starania o uzyskanie dostępu do informacji dotyczących postępowania prokuratorskiego, skarżący czynił występując w tej materii i do Prokuratury i do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., zwanej w dalszej części również: ,,P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany do określonego działania, miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, przez które akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 – dalej w skrócie: "u.d.i.p.") Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a zatem K.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – wyrok dostępny w internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez: przekazanie korespondencji prowadzonej pomiędzy MZD, a Prokuraturą Rejonową w T. w odniesieniu do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Rozbudowa ul. [...] w T." nr sprawy: [...]. Niesporne jest, że skarżący uzyskał odpowiedź na swój wniosek, gdyż pismem z dnia [...] października 2017 r. MZD poinformował go, że wniosek w tożsamym zakresie był już przez MZD rozpatrywany pismem z dnia [...].06.2017r., którym ustosunkowując się do wniosku z dnia [...].06.2017r., MZD odpowiedział, iż informacje dotyczące postępowania prokuratorskiego nie są informacjami o sprawach publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., których udostępnienie należy do właściwości MZD, ponieważ nie stanowią części przeprowadzonego przez MZD postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę ul. [...] - są one częścią postępowania, które było prowadzone przez Prokuraturę Rejonową T. Centrum - Zachód i to Prokuratura jest organem właściwym do ich udzielenia. W ocenie MZD wyrok WSA z dnia [...].09.2017r. nie nakłada na organ obowiązku udostępnienia akt postępowania prokuratorskiego. Dla oceny zasadności skargi należało, zatem przeprowadzić rozważania pod kątem tego, czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane informacje, wykraczające ponad to, co ujawniono wnioskodawcy, należą do kategorii informacji publicznych podlegających ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez wątpienia adresat wniosku złożonego przez skarżącego należy do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznych, a zatem dokonać należy merytorycznej oceny zasadności żądań skarżącego. W związku z tym, iż przedmiot sprawy stanowi bezczynność polegająca na nie udostępnieniu w terminie informacji publicznej w zakresie określonym przez skarżącego - wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępniania reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, z tym że z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym trybie ich działania, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c u.d.i.p.). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przy takim unormowaniu zakresu przedmiotowego pojęcia informacja publiczna, domaganie się przez wnioskodawcę przekazania korespondencji prowadzonej pomiędzy MZD, a Prokuraturą Rejonową w T. w odniesieniu do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Rozbudowa ul. [...] w T." nr sprawy: [...], należało uznać za przekroczenie wyznaczonego przepisami prawa – uprawnienia dostępu do informacji publicznych. Jednym z głównych argumentów, na które powoływał się skarżący we wniosku z dniu [...] października 2017 r. był fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...].09.2017r., sygn. akt II SAB/Bd 73/17 stanowiący, że "Jeśli zaś chodzi o zarzuty skarżącego dotyczące nieudostępnienia korespondencji prowadzonej z prokuraturą w sprawie udostępnienia dokumentacji z postępowania dotyczącego wskazanego zamówienia publicznego, podnieść należy, że dokumentacji tej nie można uznać za część akt postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a jedynie za dokumentację związaną z tym postępowaniem". W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wyłącza tryb decyzyjny. Jeżeli więc żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. MZD zareagował na żądanie. Udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] października 2017 r. oświadczając, że informacje dotyczące postępowania prokuratorskiego nie są informacjami o sprawach publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., których udostępnienie należy do właściwości MZD, ponieważ nie stanowią części przeprowadzonego przez MZD postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę ul. [...] - są one częścią postępowania, które było prowadzone przez Prokuraturę Rejonową T. Centrum - Zachód i to Prokuratura jest organem właściwym do ich udzielenia. Pismo zostało doręczone stronie skarżącej. W ocenie Sądu oznacza to, że w dniu skierowania skargi zawartej w piśmie z dnia [...] października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność, w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, MZD nie pozostawał w bezczynności. W tych okolicznościach należy podzielić stanowisko MZD zawarte w odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2017 r., że nie można uznać, że wniosek skarżącego zarówno z dnia [...].06.2017r. jak i z dnia [...].10.2017r. dotyczyły prawem przewidzianej działalności MZD, bowiem kryterium przedmiotowe wynikające z unormowań u.d.i.p. wskazuje, że organem właściwym w sprawie jest Prokuratura, a nie MZD i do Prokuratury należy ewentualna ocena czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów o informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.