II SAB/Bd 124/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w przedmiocie samowolnej budowy werandy 1. zobowiązuje [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] do rozpoznania wniosku A. S. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie rozbudowy budynku gospodarczego o werandę, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 i § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której nie nadano numeru zgodnie z wnioskiem skarżącego, dotyczącej samoistnego odrębnego postępowania w sprawie samowoli budowlanej - obiektu budowlanego werandy bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę oraz naruszenie art.61 i art. 61a K.p.a. przez niewydanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego lub o odmowie wszczęcia z podaniem przyczyn i uzasadnieniem prawnym. Skarżący podniósł, że nie wyraził zgody na dołączenie złożonego przezeń [...] sierpnia 2015 r. wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, werandy, dobudowanej do budynku gospodarczego w 1958 r. do postępowania prowadzonego pod znakiem [...] prowadzonego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego, pralni, wybudowanej w 1969 r., połączonego z aktami sprawy [...], dotyczącej samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego o część z 1969 r. Zdaniem skarżącego, organ nie podał żadnej podstawy prawnej prowadzonego postępowania, które nie zostało wszczęte zgodnie z wnioskiem, a przeniesione do innego postępowania z rażącym naruszeniem przepisów K.p.a. i Prawa budowlanego. W związku z powyższym, jak wskazał skarżący, organ nie załatwił sprawy zainicjowanej jego wnioskiem merytorycznie, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, wobec czego organ pozostaje w bezczynności. Skarżący podniósł, że w dniu [...] października 2015 r. wniósł do Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, w odpowiedzi na które organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do rozpatrzenia sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżącego, PINB pozostaje w bezczynności i przewlekłości postępowania, nie przeprowadził rzetelnie postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., nie zgromadził całego materiału dowodowego, nie rozpatrzył sprawy w sposób wyczerpujący i nie ocenił prawidłowo materiału dowodowego. Nie rozpoznając wniosku skarżącego, organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie w sprawie samowolnej dobudowy do legalnie istniejącego budynku gospodarczego położonego przy ul. S. [...] oraz zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny prowadzone pod sygnaturą [...] Z uwagi na konieczność zastosowania odmiennych przepisów zostało ono podzielone na dwa odrębne postępowania: postępowanie w sprawie samowolnej dobudowy do legalnie istniejącego budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. S. [...] - znak: [...] oraz postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny - znak: [...]. Organ podniósł, że wniosek skarżącego z [...].08.2015 r., przekazany przez Wydział Administracji Budowlanej Urzędu Miasta, dotyczący wiatrołapu/werandy dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego, został włączony do już toczącego się postępowania w sprawie samowolnej dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. S. znak: [...], tak by niepotrzebnie nie mnożyć postępowań dotyczących przedmiotowej nieruchomości, których w czasie sporządzania odpowiedzi na skargę przed organem toczyło się 13. Organ wskazał, że strony postępowania poinformowane zostały, że postępowanie administracyjne zostało rozszerzone o sprawę werandy dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego. Dnia [...].10.2015 r. PINB wydał decyzję znak: [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie w charakterze mieszkalnym dwuizbowej części budynku dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. S. (działka nr [...] obr. [...]), obejmującej pokój o powierzchni użytkowej ca 14,2 m² i pomieszczenie gospodarcze wykorzystywane również jako pralnia o powierzchni użytkowej ca 7,7 m² oraz werandy o powierzchni użytkowej ca 4,9 m2 i piwnicy o powierzchni użytkowej ca 21,3 m². Zdaniem organu, w związku z faktem, że w/w decyzja obejmuje swoim zakresem również przedmiotową werandę, nie zachodzi bezczynność i przewlekłość postępowania w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 817), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl natomiast art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie stanowiącej przedmiot rozpoznania, skarżący wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r., domagał się wszczęcia przez organ postępowania w sprawie samowoli budowlanej – rozbudowy budynku gospodarczego o werandę, co stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego z 1955 r. i doszło do samowolnej zmiany na funkcję mieszkalną. Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz z akt administracyjnych załączonych do niniejszej sprawy, w oparciu o które sprawa została rozpoznana, organ nie wszczął odrębnego postępowania w przedmiocie w/w wniosku. Wniosek ten dołączony został do toczącego się postępowania w sprawie samowolnej dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. S. znak: [...], w związku z którym w dniu [...].10.2015 r. PINB wydał decyzję znak: [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie w charakterze mieszkalnym dwuizbowej części budynku dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. S. (działka nr [...] obr. [...]), obejmującej pokój o powierzchni użytkowej ca 14,2 m² i pomieszczenie gospodarcze wykorzystywane również jako pralnia o powierzchni użytkowej ca 7,7 m² oraz werandy o powierzchni użytkowej ca 4,9 m2 i piwnicy o powierzchni użytkowej ca 21,3 m². Decyzja powyższa w swej treści wspomina o werandzie, stanowiącej istotę wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2015 r. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy organ wspominając w treści decyzji dotyczącej de facto innego postępowania o okoliczności będącej osnową wniosku o wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego, pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przychylił się do stanowiska skarżącego, że organ pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów akt nie został wydany lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Jedna z zasad postępowania administracyjnego została wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być co do zasady poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wymóg poprzedzenia skargi zażaleniem, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., został dochowany, albowiem skarżący [...] października 2015 r. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wynika ze skargi, w odpowiedzi na powyższe zażalenie, organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do rozpatrzenia sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Wskazać należy, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania nie ma znaczenia treść odpowiedzi na zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a., w szczególności zaś to, czy zażalenie zostało uwzględnione. W sprawie niniejszej, pismo z wnioskiem o wszczęcie postępowania wniesione zostało do Prezydenta Miasta, który pismem z [...] sierpnia 2015 r. przekazał wniosek skarżącego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia według właściwości. PINB, jako organ właściwy w przedmiotowej sprawie, zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego. Ocenie Sądu podlega zatem sposób załatwienia wniosku przez organ. Skarżący w swoim piśmie z [...] sierpnia 2016 r. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego o werandę, co stanowiło istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Wszczęcie postępowania jest kwestią zawartą w Rozdziale 1 Działu II K.p.a., zatytułowanego "Wszczęcie postępowania". Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zwrócić uwagę należy na to, że pismo strony, przed nadaniem mu biegu, badane jest pod względem formalnym. Organ administracji publicznej z urzędu bada, czy w zakresie wskazanym we wniosku sprawa należy do właściwości tego organu, a następnie czy żądanie zostało wniesione przez stronę oraz czy nie zachodzą przesłanki dla których postępowanie nie może być wszczęte. W dalszej kolejności organ zobligowany jest do załatwienia wniosku poprzez: - wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum (art. 104 K.p.a.), albo - wydanie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.), albo - wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 61a § 1 K.p.a. W sprawie niniejszej sprawa nie została załatwiona przez organ w żaden z w/w sposobów. Organ nie zawiadomił stron postępowania ani o wszczęciu postępowania, ani nie postanowił o odmowie jego wszczęcia, jak również nie umorzył w postępowania w drodze postanowienia. Z akt sprawy wynika, że organ, zawiadomieniem z [...] września 2015 r., poinformował strony postępowania, w tym skarżącego, że postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie o sygn. akt [...] dotyczące samowolnej dobudowy do legalnie istniejącego budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. S. (działka nr [...] obr. [...]) rozszerzone zostało o werandę dobudowaną do istniejącego budynku gospodarczego. Organ, uznając zasady ekonomiki postępowania administracyjnego, stwierdził, że ze względu na konieczność szybkości i prostoty postępowania, zasadnym będzie połączenie sprawy objętej wnioskiem skarżącego z 4 sierpnia 2015 r. do toczącego się postępowania, bez konieczności wszczynania odrębnego postępowania, zainicjowanego ww. wnioskiem. Decyzja w przedmiotowej sprawie [...] zapadła w dniu [...] października 2015 r. i z treści jej wynika, że organ udzielił jej mocą pozwolenia na użytkowanie w charakterze mieszkalnym dwuizbowej części budynku dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. S. (działka nr [...] obr. [...]), obejmującej pokój o powierzchni użytkowej ca 14,2 m² i pomieszczenie gospodarcze wykorzystywane również jako pralnia o powierzchni użytkowej ca 7,7 m² oraz werandy o powierzchni użytkowej ca 4,9 m2 i piwnicy o powierzchni użytkowej ca 21,3 m². Z powyższego wynika niewątpliwie, że PINB nie uznał wybudowania przedmiotowej werandy jako samowoli budowlanej. Nie przesądzając, czy pogląd ten jest słuszny, stwierdzić należy, że takie stanowisko powinno znaleźć swój wyraz w wydanym przez organ postanowieniu o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.) albo o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.). Załączenie natomiast w ustalonych realiach wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2015 r. do akt sprawy dotyczącej budynku gospodarczego użytkowanego jako mieszkalny, w dodatku bez wyjaśnienia przyczyn takiego działania, nie załatwia sprawy ewentualnej samowolnej budowy werandy w sposób wykluczający zarzut bezczynności organu. Stwierdzić zatem trzeba, że organ do dnia wyrokowania pozostawał bezczynny, a bezczynność ta polegała na niezałatwieniu wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2015 r. w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał PINB do rozpoznania tego wniosku, o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawie dotyczącej bezczynności organu Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (albo postanowienia), nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też orzekać bezpośrednio o prawach i obowiązkach skarżącego. Orzekając w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a., że Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wzięto przy tym pod uwagę okoliczność, że choć wniosek skarżącego nie został rozpatrzony we właściwej formie i czasie, to jednak organ nie pozostawał zupełnie bierny i udzielił skarżącemu pisemnych wyjaśnień odnośnie jego wniosku. Sąd nie stwierdził również podstaw do orzeczenia z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny.