II SAB/Bd 124/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. W dniu [...] 2017r. skarżący M. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej w piśmie przesłanym do organu w dniu [...] 2017r. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art.7 ust.1 pkt 2, i art.2 ust.1, art.. 3 ust.1 pkt1, art., 12 ust. 1 , art.13 ust.1 i 2 oraz art. 14 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej powoływanej jako udip) poprzez nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni o daty złożenia wniosku. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o nakazanie organowi udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] 2017r., uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że w dniu [...] 2017 r. zwróciła się do Wójta Gminy z pismem zatytułowanym :"Wniosek o udzielenie informacji (...) dotyczących zagadnień związanych z zawartą umową dzierżawy z dnia [...] 2017r. pomiędzy Gminą [...] a dzierżawcą". W piśmie tym skarżący domagał się odpowiedzi na pytania o następującej treści: " 1) Czy wydzierżawiający sprawdzał sytuację finansową dzierżawcy, jeżeli tak, to jakie to były dokumenty i jakie informacje zawierały? 2) Czy wydzierżawiający przed zawarciem umowy sprawdził, czy dzierżawca nie zalega z opłatami publicznoprawnymi (ZUS, urząd Skarbowy), czy nie są prowadzone przeciwko dzierżawcy postępowania egzekucyjne. 3) Dlaczego umowa nie zawiera informacji o zgodzie wspólników na jej zawarcie, czy taka uchwała została podjęta? W przypadku podjęcia takiej uchwały proszę o szczegółową informację na ten temat. 4) Dlaczego zawierając umowę na czas określony nie zostały wskazane ważne powody z jakich można ją wypowiedzieć? Czy nieprecyzyjne sformułowania dotyczące wypowiedzenia nie utrudnią w przyszłości złożenia skutecznego oświadczenia o jej wypowiedzeniu ? 5) Dlaczego umowa nie zawiera żadnej formy zabezpieczenia, np.. w przypadku nie oddania w terminie przedmiotu umowy przez dzierżawcę? 6) Jakimi kryteriami kierował się wydzierżawiający ustalając kwotę czynszu dzierżawnego w wysokości 100 tys. zł.? 7) Dlaczego wydzierżawiający sporządzając umowę nie zabezpieczył w żaden sposób ewentualnych opóźnień w płatnościach czynszu dzierżawnego? 8) Czy do umowy z dnia [...] 2017r. został zawarty aneks? Jeżeli tak, proszę o jego dołączenie do odpowiedzi na niniejsze pismo." Skarżący oświadczył, że wniosek ten pozostał bez odpowiedzi, natomiast pismem z dnia [...] 2017r. Wójt Gminy wezwał pełnomocnika skarżącego o podanie podstawy prawnej upoważniającej do żądania odpowiedzi na pytania zawarte w piśmie z dnia [...] 2017r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że żądane przez skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Treść umowy dzierżawy gminnych nieruchomości rolnych, zawartej pomiędzy Gminą [...] a [...] Sp. z o.o. została skarżącemu udostępniona, natomiast udzielenie wyjaśnień, dlaczego w ww. umowie zostały zawarte konkretne zapisy, albo ich brak oraz wyjaśnienie, czy dzierżawca (nie będący podmiotem publicznym) ma długi i czy ta okoliczność była przez Gminę badana - nie stanowi informacji publicznej. Udzielenie odpowiedzi na pytanie sformułowane przez pełnomocnika skarżącego wymagało dokonania oceny, czy treść opracowanej przez pracowników umowy dzierżawy jest właściwa, czy też wymaga dodatkowych postanowień. Zagadnienia zgłoszone przez skarżącego odnosiły się do sfery oczekiwań, zamierzeń, celów, możliwych sposobów działania, nie zaś do obiektywnych faktów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej powoływanej jako ppsa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana w oparciu o kryterium legalności obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W związku z tym, iż przedmiot sprawy stanowi bezczynność polegająca na nie udostępnieniu w terminie informacji publicznej wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępniania reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej powoływanej jako udip). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 udip stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 udip wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, z tym że z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip wynika, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip). A contrario, nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też, gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacji organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d..i.p.). Tak więc jedynie w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Jak podkreślono to wyżej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego, w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisach art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W tym znaczeniu nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju oceny, wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja, stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny dla których dana informacja ma określoną treść, czy z powodu których została podjęta bądź też nie przez dany podmiot. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych. Oceny, wyjaśnienia i motywacje organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępnie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. Z tych przyczyn nie można było uznać za informację publiczną zawnioskowanych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] 2017r. informacji zawartych w pkt 1-7, a związanych z zawarciem przez Gminę [...] umowy dzierżawy. Przedmiot tych pytań/wniosku skarżącego nie obejmuje bowiem i nie dotyczy sfery faktów weryfikowalnych empirycznie. Skarżący nie tyle wnosi o udzielenie informacji publicznej, co informacji o tym, jakie okoliczności towarzyszyły zawarciu umowy dzierżawy, jakie były motywy dokonanych w tej umowie ustaleń. W przypadku wniosku skarżącego chodzi zatem o informację, która nigdzie nie została odwzorowana, zmaterializowana. Oczekiwana bowiem przez skarżącego odpowiedź na wniosek we wskazanym zakresie wymagałaby dokonania przez organ oceny okoliczności oraz motywów zawarcia tej umowy, a to nie stanowi informacji publicznej. Zawarcie we wniosku o udostępnienie informacji publicznej pytań obejmujących uzasadnienie przyjętych w umowie dzierżawy regulacji tego stosunku prawnego nie dotyczy w istocie wiadomości o podjętych działaniach podmiotów publicznych, lecz zmierza do dokonania oceny prawnej tych czynności. Tego typu informacja zaś wymaga dokonania oceny prawnej dokumentu, a nie udostępnienia samej informacji znajdującej się w takim dokumencie. Dlatego też nie odnosi się ona do określonego faktu dotyczącego spraw publicznych, lecz wyraża jego ocenę. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wyposaża zobowiązanych na jej podstawie organów w instytucje prawne, narzędzia/instrumenty prawne do definiowania, ustalania takich faktów ocennych, związanych ze świadomością danego podmiotu. Niezależnie od tej konstatacji, Sąd stwierdza, że wniosek o udzielenie informacji publicznej w punktach 1-7 został tak sformułowany, aby organ wypowiadał się m.in., w sprawie rzekomej wadliwości umowy, co nie jest ani celem, ani przedmiotem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inną kwestią jest wątpliwość związana z treścią pkt 8 wniosku o udzielenie informacji, jakiej skarżący oczekiwał od organu. Wynikało z niego, że skarżący domagał się przesłania mu aneksu do umowy dzierżawy, o ile został on sporządzony. Wobec tak sformułowanego wniosku usprawiedliwionym było, w ocenie sądu, uznanie przez organ, że nie ciąży na nim obowiązek podjęcia jakiejkolwiek czynności materialno-technicznej, skoro pierwotna umowa dzierżawy nie była aneksowana, co czyni bezzasadnym zarzut pozostawania organu w bezczynności w tym zakresie. Poczynione zatem przez Sąd ustalenie co do charakteru informacji żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 17 kwietnia 2017r., spowodowało konieczność oddalenia skargi, o czym sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.