II SAB/Bd 126/17

Sygn. [...] II SAB/Bd 126/17 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. umarza postępowanie w zakresie dotyczącym bezczynności Wójta Gminy, 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz M. S. kwotę [...](sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] października 2017 r. M. S. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy (zwanego dalej "Wójtem") w sprawie zalewania obszaru działki o numerze geodezyjnym 128/31, położonej w Ł. (znak sprawy [...]). Skarżąca podniosła, że pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniosła do Wójta o nakazanie właścicielowi gruntu, obejmującego działki ewidencyjne o numerach [...], wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości skarżącej. W skardze opisano przebieg postępowania z ww. wniosku wskazując, że Wójt do momentu wniesienia skargi nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, jak również prowadził postępowanie w sposób rażąco przewlekły, kilkukrotnie w toku prowadzenia postępowania pozostając bierny przez kilka miesięcy z rzędu. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie pozostał bezczynny w sprawie. Organ opisując opisał przebieg postępowania oraz wskazał, że w dniu [...] października 2017 r. wydał decyzję, w której nakazał Gminie Ł. wykonanie odwadniających rowów chłonnych między ulicą Ż. i działką nr 128/31 oraz ul. [...] i działką nr [...] w Ł. w terminie 30 dni od przedłożenia organowi przez wnioskodawcę (skarżącą) ostatecznej decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej (ul. O./Ż.). Pismem z dnia [...] października 2017 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania w części dotyczącej bezczynności Wójta, natomiast podtrzymała skargę w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; w skrócie "u.p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta, według z art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., obejmuje również bezczynność i przewlekłość organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 oraz przewlekłość w przypadku wskazanym w pkt 4a. Przy rozpoznaniu sprawy należało także uwzględnić, że działania organu administracji należy w niniejszej sprawie oceniać zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r., gdyż jak stanowi z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie noweli ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy Kodeksu w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do postępowań stosuje się znowelizowane przepisy dotyczące mediacji (art. 96a-96n). W tym stanie rzeczy wyjaśnić należy, że w obowiązujących do dnia 1 czerwca 2017 r. przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zostało zdefiniowana "bezczynność" jak też "przewlekłość" postępowania. Pojęcia te interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego (w tym zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a). W stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności procesowe które nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; z 8 stycznia 2015 r., II OSK 2564/14; z 3 września 2013 r., II OSK 702/13; z 10 lutego 2015 r., II OSK 2104/14; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck 2014, s. 176). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności, natomiast otwarte i wymagające odrębnej analizy pozostaje zagadnienie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. W orzecznictwie dopuszcza się wniesienie skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania także po wydaniu decyzji, w tym również decyzji ostatecznej i prawomocnej, gdyż przewlekłość, w odróżnieniu od bezczynności, jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Innym słowem nie można usunąć (zlikwidować) stanu przewlekłości, jeżeli wcześniej się on już ujawnił (zrealizował). Przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Uwzględniając powyższe oraz biorąc pod uwagę, iż Wójt wydał w dniu [...] października 2017 r. decyzję kończącą postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2013 r. należało uznać, że ustał stan bezczynności. Postępowanie w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe, a tym samym w świetle art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. zasadne jest, zgodnie z wnioskiem skarżącej, umorzenie postępowania przed Sądem w tym zakresie (pkt 1 sentencji wyroku). Powyższe rozważania prowadzą ponadto do wniosku, że pomimo ustania stanu bezczynności nie stało się bezprzedmiotowe toczące się przed Sądem postępowanie odnośnie zbadania przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta. Uwzględniając natomiast zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia przewlekłości i bezczynności, odnosząc je następnie do czynności procesowych podejmowanych przez organ w toku postępowania (przy uwzględnieniu ich rodzaju jak też odstępów czasu jakie między nimi wystąpiły) Sąd stwierdził, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Jak wynika z akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2017 r. postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2013 r., w którym skarżąca domagała się, w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, nakazania właścicielowi gruntu obejmującego działki ewidencyjne o numerach [...], wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości skarżącej tj. na działce nr [...]. Po przeprowadzeniu "wizji lokalnych" (bez zawiadamiania skarżącej) w dniach 29 maja, 4 czerwca i [...] czerwca 2013 r. organ w dniu [...] lipca 2013 poinformował skarżącą, na podstawie art. 36 k.p.a. o przedłużeniu terminu wydania decyzji. Po przeprowadzeniu rozprawy w dniu [...] lipca 2013 r. organ nie podejmował żadnych czynności do [...] września 2013 r., kiedy wydał decyzję odmawiającą nakazania przywrócenia stanu pierwotnego na działce nr 128/73 oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] września 2013 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z prezentaty na ww. decyzji Kolegium wynika, iż Wójt otrzymał ją w dniu [...] grudnia 2013 r. Prowadząc dalej postępowanie Wójt najpierw zawiadomił "o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego" (pismo z [...] grudnia 2013 r.), a następnie zawiadomił o wyznaczonym terminie oględzin. Uwzględniając prośbę skarżącej termin oględzin został przesunięty z [...] lutego 2014 r. na [...] kwietnia 2014 r. W dniu [...] maja 2014 r. Wójt poinformował stronę o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego. Po zorganizowaniu "spotkania" na nieruchomości z udziałem biegłego (25 czerwca 2014 r.) organ informował o konieczności przesunięcia terminu wykonania opinii z uwagi brak opadów (brak możliwości obserwacji spływu wód) na listopad 2014 r. Po otrzymaniu uwag skarżącej do opinii (w dniu [...] grudnia 2014 r.) organ przesłał je biegłemu celem ustosunkowania się dopiero pismem z [...] stycznia 2015 r. Następnie po otrzymaniu wypowiedzi biegłego (wpływ [...] lutego 2015 r.) i w odpowiedzi na pismo z [...] marca 2015 r. (brak w aktach sprawy) organ pismem z [...] marca 2015 r. zaprosił skarżącą na spotkanie na dzień [...] kwietnia 2015 r.). Z akt sprawy wynika, że spotkanie miało miejsce [...] kwietnia 2015 r. (notatka służbowa). W protokole spotkania odnotowano propozycję skarżącej nawiezienia ziemi ornej na działkę nr 128/31 i odpowiednim jej wyprofilowaniu oraz odnotowano termin realizacji: do [...] maja 2015 r. lub jesienią 2015 r. po zbiorach. W tym momencie organ nie podjął żadnego rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej (postanowienie o zawieszeniu postępowania np. na wniosek strony ewentualnie decyzja kończąca sprawę np. poprzez jej umorzenie) Pismem z dnia [...] maja 2016 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy dotychczasowa ilość nawiezionej ziemi jest wystarczająca dla zapobieżenia szkodom na nieruchomości. Następnie wobec braku podejmowania czynności w sprawie skarżąca złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (wniosek z dnia [...] lipca 2016 r.). W aktach sprawy brak postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie tego wniosku, aczkolwiek z pisma Wójta z dnia [...] września 2016 r. (k. 32) wynika, iż ww. zażalenie zostało uwzględnione przez Kolegium w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. , które organ otrzymał w dniu [...] sierpnia 2016 r. Owo pismo Wójta z dnia [...] września 2016 r. jest kolejnym zawiadomieniem "o wszczęciu postępowania administracyjnego". Jednocześnie odrębnym pismem z dnia [...] września 2016 r. Wójt zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o "przedłużenie terminu do 3 miesięcy na załatwienie sprawy". Kolejną czynnością organu było zawiadomienie o terminie przeprowadzenia oględzin (pismo z dnia [...] listopada 2016 r.). Po dokonaniu oględzin (opisanych jako "spotkanie" w dokumencie bez nazwy - k. 40 akt administracyjnych) w dniu [...] listopada 2016 r. – organ pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami. Po zapoznaniu się z aktami sprawy przez skarżącą, sformułowaniu przez nią uwag odnośnie opinii biegłego, przygotowaniu odpowiedzi biegłego, strony były ponownie powiadomione o możliwości zapoznania się z aktami (pismo z dnia [...] lutego 2017 r.). Zawiadomienie to (z wyznaczonym 7-dniowym terminem na zapoznanie się z aktami) pełnomocnik skarżącej otrzymał [...] lutego 2017r. Następnie w aktach znajduje się pismo Wójta z dnia [...] maja 2017 r. w którym poinformowano skarżącą, że postanowiono wykonać rów odprowadzający w pasie drogi gminnej, jednakże wymaga to wcześniejszego uzyskania przez skarżącą z Urzędu Gminy Ł. zgody i wykonania zjazdu na drogę publiczną. Wójt wskazał, że wobec tego Urząd Gminy oczekuje na propozycje oraz że po wykonaniu prac postępowanie administracyjne zostanie umorzone. Dalej w aktach znajdują się: pismo skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r. nie wyrażające zgody ponoszenie kosztów budowy urządzeń mających zapobiegać szkodom (tj. wykonanie zjazdu) oraz pismo Wójta z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdzające m.in. że nie ma potrzeby wydawania decyzji na podstawie art. 29 ustawy – Prawo wodne, gdyż skarżąca pismem z dnia [...] maja 2017 r. została poinformowana, że Gmina na swój koszt wykona urządzenia zapobiegające zalewaniu działki nr [...]. Pismem z dnia [...] września 2017 r. skarżąca złożyła ponownie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zostało ono uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., które postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. uznało je za uzasadnione, wyznaczyło Wójtowi 14-dniowy termin na załatwienie sprawy oraz stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wójt otrzymał postanowienie Kolegium [...] października 2017 r. (data na prezentacie), a następnie w dniu [...] października 2017 r. wydał wskazaną na wstępie decyzję nakazującą Gminie Ł. wykonanie odwadniających rowów chłonnych między ulicą [...] i działką nr 128/31 oraz ul. [...] i działką nr [...] w Ł. w terminie 30 dni od przedłożenia organowi przez wnioskodawcę (skarżącą) ostatecznej decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej (ul. Owsianej/Żytniej). Z powyższej analizy wynika, iż w toku postępowania, które dotychczas trwało ponad 4 lata i 6 miesięcy (od [...] kwietnia 2013 r. do [...] października 2017 r.) organ wielokrotnie podejmował czynności w sprawie w dużych odstępach czasu, zaprzestając podejmowania jakichkolwiek aktywności w sprawie, w okresach: 1) [...] lipca – [...] września 2013 r. (ponad 2 miesiące), 2) [...] kwietnia – [...] maja 2014 r. (prawie 1 miesiąc), 3) [...] grudnia 2014 r. – [...] stycznia 2015 r. (prawie 1 miesiąc), 4) [...] lutego – [...] marca 2015 r. (prawie 2 miesiące), 5) [...] kwietnia 2015 r. – [...] września 2016 r. (ponad 1 rok i 4 miesiące), 6) [...] września – [...] listopada 2016 r. (ponad 2 miesiące), 7) [...] listopada 2016 r. – [...] stycznia 2017 r. (ponad 1 miesiąc), 8) [...] marca – [...] maja 2017 r. (ponad 2 miesiące) 9) [...] maja – [...] sierpnia 2017 r. (ponad 2 miesiące) 10) 13 sierpnia - [...] października 2017 r. (ponad 2 miesiące), a więc łącznie przez okres ponad 2 lat i 7 miesięcy. Tę okoliczność, jak też podejmowane czynności w sprawie takie jak dwukrotne "wszczynanie" już wszczętego postępowania (pisma z dnia [...] grudnia 2013 r. i [...] września 2016 r.) – w sytuacji gdy postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko raz; przeprowadzanie wielokrotnych "wizji lokalnych" zamiast oględzin i powołania biegłego w celu uzyskania opinii koniecznej do rozstrzygnięcia sprawy; zwracanie się do organu wyższej instancji o przedłużenie terminu sprawy przy braku jakichkolwiek podstaw prawnych ku temu; brak powiadamiania o przyczynach zwłoki w prowadzeniu postępowania (poza jednym pismem z dnia [...] lipca 2013 r.), oczekiwanie, jaki efekt przyniesie doraźne rozwiązanie faktyczne w postaci nawiezienia gruntu na nieruchomość, zamiast wydania decyzji w oparciu o uzyskaną opinię biegłego – w świetle wcześniejszych rozważań Sądu należy ocenić jako przewlekłe prowadzenie postępowania. W przedmiotowej sprawie Wójt najwyraźniej zapomniał, że nie jest tylko reprezentantem gminy – właściciela nieruchomości, który ma interes w sprawie. Wójt jest jednocześnie organem, którego obowiązkiem jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w sposób przewidziany przepisami prawa. W takiej sytuacji próba rozstrzygnięcia sprawy tak, jakby był to wyłącznie spór pomiędzy dwoma właścicielami nieruchomości (próba przekonywania skarżącej, że nie jest potrzebne wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, bo przecież jest już uzgodnienie jak będzie sprawa załatwiona – pismo z [...] sierpnia 2017 r.) połączona z wielokrotnym odwlekaniem kolejnych czynności w sprawie, brakiem podejmowania czynności niezbędnych do zakończenia sprawy (vide: odwlekanie powołania biegłego, brak wydania decyzji w sytuacji posiadania opinii biegłego) prowadząca do przewlekania postępowania należy uznać za zachowanie organu w sposób rażąco naruszające prawo. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.