II SAB/Bd 126/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi [...][...] na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 3. zasądza od organu na rzecz [...][...] kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...].06.2021 r. (wpływ do organu [...].07.2021 r.) R. G. (dalej skarżąca) wystąpiła do Urzędu M. R. o udzielenie wyjaśnień oraz udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2020 r. poz. 2176) w przedmiocie informacji z postępowania, w wyniku którego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, dnia [...] maja 2005 r. wydał decyzję [...] nakazującą właścicielowi sąsiedniej działki przywrócenie stanu poprzedniego oraz usunięcie odpadów ze śmietniska urządzonego w miejscu zlikwidowanego zbiornika wodnego. Jak wskazała w piśmie skarżąca, wniosek kieruje w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...].06.2021 r. sygn. akt: NIS.6331.2.2020, z prośbą o udzielenie wyjaśnień dotyczących analogicznego postępowania, w wyniku którego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia [...] maja 2005 r. wydał decyzję Nr [...] (kopia decyzji udostępniona Urzędowi), nakazującą właścicielowi sąsiedniej działki przywrócenie stanu poprzedniego oraz usuniecie odpadów ze śmietniska urządzonego w miejscu zlikwidowanego zbiornika wodnego. Decyzja ta została przez właściciela sąsiedniej nieruchomości zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...]. Dnia [...] czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wydało orzeczenie - Sygn. akt [...] (kopia orzeczenia udostępniona Urzędowi), zgodnie z którym sprawa została skierowana do I instancji w celu ponownego rozpatrzenia. Z uwagi na powyższe, wniosła o wyjaśnienie następujących kwestii i udostępnienie niżej wymienionych dokumentów: - Czy Urząd odwołał się od decyzji SKO, a jeśli nie, to z jakiego powodu. - Jeżeli WSA wydał w tej sprawie rozstrzygniecie, to proszę o udostępnienie orzeczenia sądu. - Czy Urząd wszczął postępowanie o naruszenie stosunków wodnych, zgodnie z ww. orzeczeniem SKO, a jeśli nie, to z jakiego powodu. - Jeżeli Urząd wszczął postępowanie to zwracam się z prośbą o udostępnienie kopii decyzji wydanej w tym postępowaniu. - Jednocześnie proszę o udzielenie informacji, w jaki sposób została rozwiązana sprawa usunięcia odpadów ze śmietniska urządzonego w niecce likwidowanego zbiornika wodnego. Jeżeli śmietnisko zostało zlikwidowane, stosownie do decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2005 r. to również proszę o kopie dokumentów potwierdzających ten fakt. Jeżeli nie, jak fakt nielegalnego składowania odpadów w gruncie wpłynął na treść wydanej przez Urząd decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...]. W odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie postępowania [...] organ poinformował, że: 1. Po otrzymaniu decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2005 r. [...] uchylającej decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2005 r. [...] w sprawie naruszenia stosunków wodnych oraz nakazującej usunięcie odpadów organ nie odwołał się od tej decyzji. 2. Na ww. decyzję SKO, skargę złożyły 2 strony postępowania a WSA w Bydgoszczy odrzucił skargę. 3. Zgodnie z decyzją SKO organ ponownie przeprowadził postępowanie o naruszenie stosunków wodnych. 4. W wyniku przeprowadzonego postępowania została zawarta pomiędzy stronami ugoda, zatwierdzona w formie postanowienia, w której strony uzgodniły zmianę stosunków wodnych na nieruchomości 527/12. Zgodnie z jednym z pism zawartych w postępowaniu, odpady zostały z nieruchomości usunięte. Odpowiedź została udzielona w dniu [...].09.2021 r. P. z dnia [...].09.2021r. skarżąca zwróciła się o podanie dodatkowych informacji i nadesłanie kolejnych dokumentów. Zdaniem wnioskodawczyni, organ do dnia sporządzenia skargi nie rozpatrzył złożonego wniosku oraz nie zawiadomił o przyczynach niedotrzymania terminów, zgodnie z art. 13 ust. 2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Urząd był zobligowany do odpowiedzi na pismo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W skardze z [...] września 2021 r. na bezczynność Urzędu M. R. R. G. wskazała, że dotyczy ona sprawy udzielenia wyjaśnień i udostępnienia informacji publicznej związanych z podjętym postępowaniem z dnia [...].06.2021 sygn. akt: NIS.6331.2.2020 w sprawie wydania decyzji nakazującej właścicielom przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom powstającym na działce [...], będących skutkiem zmiany stosunków wodnych. Wyjaśnienia i informacje publiczne dotyczą analogicznego postępowania z 2005 roku i wydanej w jego ramach decyzji Nr [...] (nakazującej właścicielowi sąsiedniej działki przywrócenie stanu poprzedniego oraz usuniecie odpadów ze śmietniska urządzonego w miejscu zlikwidowanego zbiornika wodnego), zaskarżonej przez właściciela nieruchomości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] i skierowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] do I instancji w celu ponownego rozpatrzenia (Sygn. akt [...]). W konsekwencji wniosła o: 1. zobowiązanie organu do udzielenia wyjaśnień oraz udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem przesłanym przez Skarżącą do Urzędu M. R. dnia [...].06.2021 r. 2. zasądzenie kosztów postępowania. Organ wyjaśnił, że wydłużenie okresu oczekiwania przez wnioskodawcę na udzielenie odpowiedzi na wniosek nie było celowym działaniem organu a było spowodowane, w głównej mierze, żądaniem udzielenia informacji o postępowaniu sprzed wielu lat, koniecznością dotarcia do dokumentacji sprawy oraz koniecznością zapoznania się z całym zgromadzonym w toku postępowania materiałem. Dodatkowym powodem wydłużonego oczekiwania na odpowiedź był fakt nieobecności w pracy kierownika wydziału, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji. Nieobecność osoby wskazanej do udzielenia odpowiedzi, w okresach od 5 do 16 lipca oraz od 2 do 10 sierpnia i od 16 do 31 sierpnia spowodowała dodatkowe opóźnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.), jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy), a także mogą być wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Nadto, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie udzielenia informacji dotyczących wniosku z [...].06.2021 r. Kolejny wniosek z 24.09.21 r. należy traktować jako nowy wniosek, gdyż dotyczy nowych, dodatkowych informacji i nie jest objęty skargą. Z kolei zaś zarzuty dotyczące braku informacji dotyczących postępowania z [...].06.2021 r. zawarte w skardze, nie były przedmiotem wniosku z [...].06.2021 r. W tych okolicznościach przedmiotem oceny jest wyłącznie ustalenie czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z [...].09.2021 r. Na gruncie niniejszej sprawy organ uznał, że wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznych, skoro udzielił odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącą pytania. Na wstępie należy wyjaśnić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno jej zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a nadto procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej określone w art. 4 tej ustawy stanowią szeroki krąg podmiotów (nieograniczający się jedynie do organów administracji publicznej), wykonujących zadania publiczne i w ramach tych zadań wytwarzających informację publiczną, bądź będących w posiadaniu takiej informacji, pozyskanej przy wykonywaniu zadań publicznych. Burmistrz jest niewątpliwie organem administracji publicznej, co oznacza na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, że jest organem objętym obowiązkami wynikającymi z tej ustawy, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Z kolei pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowanie znajduje się w art. 6 ust. 1 tej ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie tych przepisów, (uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych lub gospodarujących mieniem publicznym, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30.10.2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z dnia 16.03.2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 21.07.2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, dostępne CBOSA). Kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia o prawidłowości rozpoznania wniosku strony jest właściwe zakwalifikowanie żądanych przez stronę danych, tj. określenie czy stanowią one informację publiczną. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Przepis art. 1 u.d.i.p. zawiera dwa określenia, których zarówno sama ustawa, jak i inne akty prawne nie definiują: "sprawy publiczne" i "informacja publiczna". Wobec zbieżności obu pojęć dochodzi właściwie do tłumaczenia ich znaczenia metodą idem per idem, trudno zatem wyznaczyć - tylko w oparciu o ten przepis - granice zbioru sformułowania informacja publiczna. Zakres pojęcia "informacja publiczna" dookreślony jest w art. 6 u.d.i.p. Przepis ten zawiera ponad 30 pozycji, a posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "w szczególności" świadczy o tym, że ten i tak obszerny katalog nie jest zamknięty. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Katalog ten interpretowany musi być przy tym nie tylko jako niezbędna konkretyzacja postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale także w kontekście realizacji uprawnień wynikających z art. 61 Konstytucji RP. Jednocześnie sposób określenia podstawowych kategorii informacji publicznych pozwala na ustalenie pewnych generalnych prawidłowości, co do sposobu ustalania granic tego pojęcia. Zakres danych jakie uznane mogą być za mieszczące się w kategorii "informacji publicznej" nie może być bowiem nieograniczony. Nie każda informacja wytworzona przez władze publiczne staje się niejako automatycznie informacją publiczną. Informacją publiczna jest tylko taka informacja, która dotyczy spraw o charakterze publicznym, związanych z wykonywaniem zadań z zakresu funkcjonowania państwa. Jak już wskazano, informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Trzeba jednak mieć na uwadze, że udostępnienie części akt danego postępowania, odbywa się w trybie przepisów szczególnych regulujących dostęp do akt Akta spraw jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów, usystematyzowanych przez organ, który się nimi posługuje i podlegają przepisom szczególnym, dotyczącym ich tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Upublicznianie treści rozstrzygnięć różnych organów (wyroki sądów oraz decyzji organów administracyjnych) mieści się w pojęciu informacji publicznej. Działanie takie wynika z zasady transparentności działania organów państwa oraz stanowi istotny walor poznawczy i edukacyjny w zakresie stosowania prawa, jego wykładni oraz subsumpcji normy prawnej i stanu faktycznego. Z tego powodu i w tym celu są publikowane wyroki sądów oraz decyzje administracyjne, jednakże z uwzględnieniem anonimizacji. Oznacza to, że informacją publiczną jest treść tych dokumentów ale przez proces anonimizacji nie dająca się zidentyfikować co do ukształtowania praw konkretnych podmiotów. Udostępnienie dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu administracyjnym zakończonym konkretną decyzją administracyjną - nie jest zatem wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów a konkretna decyzja kształtująca prawo strony danego postępowania, strony, która jest wiadoma i oczywista do zidentyfikowania , występująca w konkretnej sprawie wykracza poza podstawy do traktowania, że decyzja wydana w stosunku do konkretnej strony jest uniwersalnym nośnikiem informacji publicznej. Anonimizacja decyzji w takiej sytuacji nie spełnia swojej roli tj. udostępnienia tylko informacji publicznej zawartej w decyzji. Informacja zawarta w konkretnej decyzji pozwalająca na zidentyfikowanie strony jest też informacją o ukształtowaniu sytuacji prawnej konkretnego podmiotu a to wykracza poza cele ustaw. Wniosek dotyczący konkretnej decyzji, konkretnego orzeczenia nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia może w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej skutecznie domagać się wnioskodawca. Zawarte w art. 61 Konstytucji RP oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji dotyczy informacji o sprawach publicznych, a nie informacji o sprawach prywatnych. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej - nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06). W tym przypadku wniosek o wpływ danej decyzji na wynik innego postępowania. W odpowiedzi na wniosek z [...].06.2021 r., organ udzielił odpowiedzi na każde pytanie. Bezprzedmiotowe jest więc zobowiązanie organu do udzielenia informacji. W tym zatem zakresie należało umorzyć postępowanie. Potraktowanie przez organ informacji jako publicznej i jej udzielenie nastąpiło jednak ze zwłoką co kwalifikuje się jako bezczynność lecz w okolicznościach niniejszej sprawy nie mającą rażącego charakteru z uwagi na skierowanie wniosku dotyczącego informacji już zarchiwizowanych, których pozyskanie wymagało podjęcia dodatkowych czynności i zaangażowania pracowników do wykonania zadań odbiegających od bieżąco wykonywanych. Mając to na względzie Sąd, na podstawie art. podstawie art.149 §1a p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art.200 p.p.s.a