II SAB/Bd 128/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA J. Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu [...] grudnia 2024 r. ze skargi [...] na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Z. K. pismem z [...] października 2024 r. wniósł skargę na bezczynność Starosty, zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. zwanej dalej "u.d.i.p.’) poprzez nierozpoznanie wniosku dotyczącego informacji publicznej w związku z czym skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie Starosty do rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, Skarżący podniósł, że [...] sierpnia 2024 r. w formie mailowej złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. przesłanie informacji publicznej w zakresie konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu w 2024 roku i przesłanie treści umowy wraz z treścią załączników, zawartej z organizacją pozarządową w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w roku 2024 oraz o udzielnie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przesłanie treści uzasadnienia wyboru w wyżej wymienionym konkursie oferty, o ile takowe uzasadnienie było uprzednio sporządzone. Organ [...] września 2024 r. udzielił informacji na wniosek, jednak w ocenie Skarżącego nie wypowiedział się odnośnie uzasadnienia wyboru oferty. Przesłany skan protokołu komisji konkursowej nie był tym, o co Skarżącemu chodziło. Wobec tego Skarżący [...] września 2024 r. zadał dodatkowe pytanie i doprecyzował, że odnośnie uzasadnienia wyboru oferty, chodziło mu o uzasadnienie, o którym mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Ponadto Skarżący zadał dodatkowe pytania, tj.: 1. Jaki był tytuł zadania publicznego, wskazany w zwycięskiej ofercie przez wybranego oferenta? 2. Jaki został wskazany w zwycięskiej ofercie termin realizacji zadania publicznego? 3. Jakie miejsce realizacji zadania publicznego zostało wskazane w zwycięskiej ofercie? 4. Jaka grupa docelowa została wskazana w zwycięskiej ofercie? 5. Jakie działania z zakresu edukacji prawnej zostały wskazane w zwycięskiej ofercie? 6. Jaki czas i miejsce realizacji zadania zostały wskazane w zwycięskiej ofercie? 7. Jakie doświadczenie organizacji zostało wskazane w zwycięskiej ofercie przez tę organizację w zakresie realizacji zadań w ramach konkursów ofert dotyczących nieodpłatnej pomocy prawnej, poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej? 8. Jakie zakładane rezultaty realizacji zadania publicznego zostały wskazane w zwycięskiej ofercie, a więc co zostało wskazane jako bezpośredni efekt realizacji oferty oraz jaką zmianę społeczną spowoduje realizacja zadania, według oferenta? 9. Jaka kalkulacja kosztów realizacji zadania została przedstawiona w zwycięskiej ofercie? 10. Jakim doświadczeniem i kwalifikacjami legitymują się osoby, wskazane w zwycięskiej ofercie do realizacji zadania? 11. Jaki wkład rzeczowy i osobowy został wskazany przez oferenta w zwycięskiej ofercie? W odpowiedzi, pismem z [...] września 2024 r., organ wskazał, iż uzasadnienie wyboru oferty nie zostało sporządzone, jednocześnie odmówił odpowiedzi na zadane pytania wskazując, iż nie stanowią ona informacji publicznej. Skarżący podkreślił, iż wnosił o udostępnienie informacji zawartych w ofercie wybranej w konkursie, a nie o przesłanie skanu oferty. Wnioskował zatem nie o dokument a o informację, która zawarta jest w treści wybranej w konkursie oferty. Wskazał, że w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna odróżnia się pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem, na którym taka informacja jest utrwalona może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wskazał na postać - "nośnik", że ma to być skan oferty, a chodzi o informacje zawarte w treści wybranej oferty, o co też wnioskował skarżący. W tym względzie Skarżący powołał się na wyrok NSA z 13 czerwca 2014 roku, sygn. I OSK 3070/13. Na poparcie argumentacji, iż oferta wybrana w otwartym konkursie ofert na realizację zadania publicznego w przedmiocie prowadzenia punktów nieodpłatnej edukacji prawnej i poradnictwa obywatelskiego wraz z edukacją, podlega udostępnieniu, gdyż jako de facto dokument prywatny zawiera w sobie informację publiczną i wiąże się z rozdysponowaniem publicznych środków, Skarżący wskazał na wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 7186/21. Wskazując z kolei na wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r. sygn. I OSK 191/13 Skarżący podkreślił, że znajdujący się w ustawie zapis o jawności umowy – a nie oferty – oraz okoliczność, że podstawą udzielania świadczeń jest umowa a nie oferta, nie przesądza o tym, iż treść oferty nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Skarżący, powołując się na treść załącznika nr 3 do rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu do spraw pożytku publicznego z dnia 24 października 2018 r. w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań, podkreślił, że oferta będąca załącznikiem do umowy wiąże strony tak samo jak umowa; oferta stanowi integralną część umowy. Ponadto Skarżący podkreślił, iż ustawodawca w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (zwanej w skrócie "u.d.p.p.w.") wprowadził zasadę daleko idącej jawności wyłaniania beneficjentów projektów finansowanych ze środków publicznych. Świadczy o tym przepis art. 19a) u.d.p.p.w. nakazujący, w przypadku odstąpienia od przeprowadzenia konkursu jawnego przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego, zamieszczenie oferty w terminie nie dłuższym niż 7 dni roboczych od dnia jej wpłynięcia m.in. w Biuletynie Informacji Publicznej (na okres 7 dni), po to, aby każdy, w terminie 7 dni od dnia zamieszczenia oferty mógł zgłosić uwagi dotyczące oferty. Organizacja pozarządowa ubiegająca się o realizację zadania publicznego w konkursie otwartym, prowadzonym na zasadach ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, powinna liczyć się z tym, że wniosek spełniający wymogi określone przepisem art. 14 ust. 1u.d.p.p.w. będzie podlegał ocenie w sposób jawny, jako dotyczący spraw publicznych przy zaangażowaniu środków publicznych. Jawność w tym wypadku odnosi się nie tylko do procedury wyłaniania beneficjenta przez komisję konkursową, ale też tzw. kontroli społecznej w ramach dostępu do informacji publicznej. Wyłączenie z jawności oferty biorącej udział w konkursie otwartym organizacji pozarządowej byłoby możliwe w przypadku, gdyby przepis ustawy tak stanowił, co w analizowanej sprawie nie ma miejsca. Nie może traktować jako takiego przepisu art. 15 ust. 21 u.d.p.p.w. Możliwość złożenia wniosku o uzasadnienie wyboru oferty jest ograniczona czasowo do 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, a więc może de facto mieć miejsce sytuacja, że nikt takiego wniosku nie złoży. Ponadto z treści przepisu nie wynika, jakie elementy uzasadnienie powinno zawierać. Paralelnie Skarżący podkreślił, iż uzasadnienie wyboru oferty nie może zastępować prawa do udostępnienia treści samej oferty, chociażby w celu weryfikacji uzasadnienia wyboru z faktycznie wybraną ofertą i jej treścią. Zdaniem Skarżącego nie można argumentować, iż treść oferty nie zawiera informacji publicznych, powołując się na brzmienie art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w., gdyż taka literalna wykładnia pomija zupełnie aspekt, że w konkursie ofert treść wybranej oferty decyduje o powierzeniu środków publicznych na realizację zadania publicznego, a przy tym zupełnie pomija ww. załącznik nr 3 do rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu do spraw pożytku publicznego z dnia 24 października 2018 r., jak również art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który mówi o tym, iż gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Jak podkreśla się w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądowym, jawność ta może mieć znaczenie zarówno formalne, jak i materialne. Jawność w sensie materialnym oznacza możliwość faktycznego poznania i zrozumienia procesów składających się na finanse publiczne. Zasada ta może być realizowana jedynie wówczas, gdy finanse publiczne są przedstawiane publiczności w sposób przejrzysty (por. L Lipiec-Warzecha. Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011. s. 151. Zasada ta w ocenie Skarżącego z pewnością nie zostanie zrealizowana, gdy dane zawarte w wybranej ofercie pozostaną tajne, przy czym artykuł ten koreluje z art. 7 i 61 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tymi regulacjami organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7) oraz obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1). Również art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowi, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji, a wiec przykładowo w sytuacji, gdy wybrana oferta podlegała odrzuceniu z uwagi np. na niezgodność nazwy zadania wskazanego w ofercie z nazwa zadania wynikająca z uchwały zarządu powiatu, czy też złożeniem oferty na nieprawidłowym formularzu lub też nie wypełnieniu innych zobowiązań, wynikających z uchwały zarządu powiatu, co skutkowałoby naruszeniem zasady uczciwej konkurencji oraz jawności. Reasumując Skarżący wskazał, że słuszna jest konstatacja, iż treść dokumentu prywatnego pochodzącego od oferenta i zawarte w nim dane, jakim niewątpliwie jest oferta złożona w otwartym konkursie ofert, obejmuje informacje niezbędne dla oceny prawidłowości dysponowania przez podmioty uprawnione majątkiem publicznym, w tym udzielania pomocy publicznej, a więc zawiera informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie w całości, a ponadto o zasądzenie na jego rzecz od Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika według norm prawem przepisanych. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, bądź gospodarujących mieniem publicznym. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Desygnatem tego pojęcia jest publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (vide: Uzasadnienie do projektu ustawy; K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Tym samym charakter publiczny należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i osób pełniących funkcje publiczne (w tej materii zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1846/18). Zdaniem Organu analiza pytań zawartych we wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej z [...] września 2024 r. prowadzi do wniosku, iż sformułowane zapytania odnosiły się bezpośrednio do treści "zwycięskiej oferty" organizacji pozarządowej. Obejmowały one dane o charakterze indywidualnym, dotyczące m.in. posiadanego przez daną organizację doświadczenia w realizacji tożsamych zadań oraz jej zasobów rzeczowych i kadrowych zapewniających ich wykonanie, nadto dane dotyczące terminu i miejsca realizacji zadania, kalkulacji przewidywanych kosztów, doświadczenia i kwalifikacji osób, wskazanych w ofercie wybranej do realizacji zadania oraz zakładanych rezultatów. Skarżący domagał się więc dostępu do danych nie mieszczących się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podniósł, że stosownie do stanowiska NSA w wyroku z 2 sierpnia 2024 r. (sygn. III OSK 2967/23) oferty zachowają walor dokumentów urzędowych prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dokumenty te nie tracą takiego waloru w sytuacji, gdy w następstwie konkursu zostały przez organ wybrane. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji zadania publicznego. Organ zwrócił też uwagę, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 lit. i u.d.p.p.w. każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Zakres podmiotowy uprawnienia do żądania uzasadnienia obejmuje "każdego". Tym samym stosowne żądanie może złożyć każdy (nie tylko uczestnik procedury konkursowej), kto jest zainteresowany motywami dokonanego wyboru lub motywami odrzucenia konkretnej oferty. Powyższe uprawnienie - wbrew odmiennym twierdzeniom Skarżącego - stwarza w ocenie organu wystarczającą gwarancję weryfikacji przebiegu konkursu i ocenę jego wyników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu. W sprawie nie jest sporne, że Starosta jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie jest kwestionowane, że tak jak wskazał organ w piśmie [...] września 2024 r., Skarżący otrzymał skan umowy zawartej z organizacją pozarządową wybraną w konkursie na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej mają charakter informacji publicznej oraz skany protokołów Komisji Konkursowej. Spór dotyczy natomiast tego, czy Skarżący żądał informacji z zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej., a więc, czy żądane przez Skarżącego informacje składające się na treść oferty wybranej w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej mają charakter informacji publicznej. Spór ten jest istotny dla sprawy, jako że uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną skutkuje stwierdzeniem, że odpowiadając na wniosek Skarżącego organ mógł poprzestać na zawiadomieniu, że żądana informacja składająca się na treść oferty nie jest informacją publiczną (co Starosta uczynił w kierowanych do Skarżącego pismach z 6 i [...] września 2024 r.) Rozważając powyższy problem Sąd w niniejszym składzie podzielił zaprezentowane poniżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 2 sierpnia 2024 r. (sygn. III OSK 741/24, LEX nr 3748889), że informacji zawartych w ww. ofercie nie można uznać za spełniające kryteria "informacji publicznej" bez uwzględnienia, czy stały się one częścią umowy o wykonanie zadania publicznego polegającego na prowadzeniu punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także w zakresie edukacji prawnej. Na wstępie wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., uwzględniającej nadto normatywne źródło prawa do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakteru informacji publicznej nie można jednak przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Desygnatem tego pojęcia jest publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu. Tym samym charakter publiczny należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i osób pełniących funkcje publiczne (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1846/18). To stanowisko odwołuje się do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (zob. S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego. Tom D-Ś, Warszawa 2008, s. 843). Jeżeli więc określona informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa – to nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nawet jeżeli znajduje się posiadaniu organu władzy publicznej lub innego podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, iż część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznych, pomimo ich związku z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu. Taka sytuacja występuje w procedurze wyłaniania organizacji pozarządowej mającej prowadzić punkt nieodpłatnej pomocy prawnej. Mianowicie stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 945 ze zm.; dalej jako "u.n.p.p."), powiat powierza połowę punktów (w których udzielana jest nieodpłatna pomoc prawna lub świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie - art. 4a ust. 7 u.n.p.p.) do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej na zasadzie porozumienia, o którym mowa w art. 10 tej ustawy), a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.n.p.p. organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (w skrócie "u.d.p.p.w")., przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.p.p.w. oferta realizacji zadania publicznego złożona w trybie (m.in.) otwartego konkursu ofert, zawiera w szczególności: 1) szczegółowy zakres rzeczowy zadania publicznego proponowanego do realizacji; 2) termin i miejsce realizacji zadania publicznego; 3) kalkulację przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego; 4) informację o wcześniejszej działalności organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 składających ofertę w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne; 5) informację o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych zapewniających wykonanie zadania publicznego oraz o planowanej wysokości środków finansowych na realizację danego zadania pochodzących z innych źródeł; 6) deklarację o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania publicznego. Oferta realizacji zadania publicznego w sposób określony w art. 16a oprócz informacji, o których mowa w ust. 1, zawiera także zasady i tryb przeprowadzenia konkursu na realizatorów projektów, w tym warunki i kryteria ich wyboru, oraz zasady i sposób monitorowania i oceny realizowanych przez nich projektów (ust. 1a). Ponadto w myśl art. 14 ust. 2 u.d.p.p.w. dwie lub więcej organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 działające wspólnie mogą złożyć ofertę wspólną. Zgodnie z art. 14 ust. 3 u.d.p.p.w. oferta wspólna wskazuje: 1) jakie działania w ramach realizacji zadania publicznego będą wykonywać poszczególne organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3; 2) sposób reprezentacji podmiotów, o których mowa w ust. 2, wobec organu administracji publicznej. Art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert: 1) ocenia możliwość realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3; 2) ocenia przedstawioną kalkulację kosztów realizacji zadania publicznego, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania; 3) ocenia proponowaną jakość wykonania zadania i kwalifikacje osób, przy udziale których organizacja pozarządowa lub podmioty określone w art. 3 ust. 3 będą realizować zadanie publiczne; 4) w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 2, uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 udział środków finansowych własnych lub środków pochodzących z innych źródeł na realizację zadania publicznego; 5) uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, wkład rzeczowy, osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i pracę społeczną członków; 6) uwzględnia analizę i ocenę realizacji zleconych zadań publicznych w przypadku organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, które w latach poprzednich realizowały zlecone zadania publiczne, biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania. W świetle wskazanych przepisów art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.), ww. umowa powinna zawierać: 1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania; 2) wysokość udzielonej dotacji i tryb płatności; 3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 4) tryb kontroli wykonywania zadania; 5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji; 6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania. Uwzględniając treść powyższych regulacji stwierdzić należy, że oferta organizacji pozarządowej złożona w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, obejmuje w szczególności dane o charakterze indywidualnym, dotyczące posiadanego przez daną organizację doświadczenia w realizacji tożsamych zadań oraz jej zasobów rzeczowych i kadrowych zapewniających ich wykonanie. W zakresie natomiast danych odnoszących się do zadania publicznego będącego przedmiotem konkursu, takich jak jego zakres rzeczowy, termin i miejsce realizacji, czy kalkulacja przewidywanych kosztów realizacji, oferty zawierają jedynie propozycje organizacji, bazujące na jej dotychczasowym doświadczeniu w tego rodzaju działalności i wypracowanych przez nią rozwiązaniach. Propozycje te nie przesądzają jednak o ostatecznym kształcie zakresu i zasad wykonania zleconego zadania publicznego, nawet w przypadku ofert wyłonionych w konkursie. Te kwestie ostatecznie reguluje bowiem umowa zawierana z wybraną w drodze konkursu organizacją pozarządową (zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. w zw. z 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.). Tak więc sama oferta podmiotu prywatnego ubiegającego się o realizację określonego zadania publicznego nie stanowi "realizacji zadania". Rolą tej oferty jest wyłącznie uruchomienie konkursu ofert. W odróżnieniu od samej umowy, jak i dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową, oferta nie świadczy o sposobie wykonania zadania czyli p konkretnych realiach prowadzenia punktu. Oferta ma znaczenie na etapie poprzedzającym procedurę konkursową oraz rozpoczęcie prac komisji, zawierając wyłącznie dane indywidulane, które nie przekładają się automatycznie na treść umowy. To umowa definiuje sposób wykonania zadania oraz jego koszty finansowe. Innymi słowy, zobowiązanie oferenta do wykonania zadania publicznego nie wynika z treści wniosku (oferty) lecz z treści umowy o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 - 7 u.d.p.p.w. Należy zauważyć, że art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie pozwala traktować jako danych publicznych informacji zawartych w dokumencie nie wytworzonym przez organ i nie stanowiącym w sposób definitywny o istotnych elementach sprawy publicznej. W konsekwencji należy uznać, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi. Oferty złożone w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej są dokumentami prywatnymi. Dokumenty te nie tracą takiego waloru w sytuacji, gdy w następstwie określonego konkursu zostały przez organ wybrane. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji zadania publicznego. Informacje zawarte w ofercie wykorzystywane są przez komisję konkursową celem weryfikacji spełnienia przez oferenta wymogów określonych w art. 11 i art. 15 ust. 1 u.n.p.p. oraz dokonania oceny złożonych ofert według kryteriów określonych w art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. Oferty zachowują jednakże walor dokumentów prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Słusznie podnosi organ, że prezentowane w orzecznictwie stanowisko wedle którego oferta wybrana w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, ma charakter informacji publicznej, pomimo prywatnych walorów tego dokumentu - nawiązuje do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2023 r. (sygn. akt III OSK 7186/21), który zapadł na tle zupełnie odrębnej procedury konkursowej, to jest procedury uregulowanej przepisami Działu II rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej - Funduszu Sprawiedliwości (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 683 ze zm.). W przypadku ofert składanych w otwartym konkursie ofert przeprowadzanym w trybie art. 13 i nast. u.d.p.p.w. podnoszonemu w orzecznictwie argumentowi co do niezbędności pozyskania tego dokumentu w trybie u.d.i.p. dla zapewnienia możliwości sui generis społecznej weryfikacji prawidłowości wyników określonego konkursu (w istocie prawidłowości wyboru określonej oferty) należy przeciwstawić treść art. 15 ust. 2i u.d.p.p.w. Zgodnie z tym przepisem każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Zakres podmiotowy uprawnienia do żądania uzasadnienia obejmuje "każdego". Tym samym stosowne żądanie może złożyć nie tylko uczestnik procedury konkursowej, który takie uzasadnienie powinien otrzymać wraz z informacją o podjętej przez organ czynności, ale przede wszystkim każdy inny podmiot, który nie był uczestnikiem procedury konkursowej, lecz który to z takich czy innych względów jest zainteresowany motywami dokonanego wyboru lub motywami odrzucenia konkretnej oferty. Istnieje zatem (wprawdzie ograniczona czasowo) możliwość kontroli społecznej przeprowadzanego konkursu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sporządzone na podstawie ww. art. 15 ust. 2i u.d.p.p.w. uzasadnienie wyboru, jak i umowa zawarta z wybraną organizacją pozarządową, mają charakter informacji publicznej. Takiego waloru nie nabywają jednakże informacje zawarte w ofercie złożonej w konkursie ofert przeprowadzanym w trybie art. 13 i nast. u.d.p.p.w., które nie zostały ujęte w treści umowy z wybraną w konkursie organizacją pozarządową W konsekwencji uznać należy, że Skarżący we wniosku złożonym w trybie u.d.i.p. odnoszącym się do informacji zawartych w treści wybranej oferty domagał się dostępu do danych nie mieszczących się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Organ nie miał tym samym obowiązku udostępnienia żądanej informacji (art. 14 u.d.i.p.). Organ nie miał też obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 16 u.d.i.p. gdyż przepis ten przewiduje wydanie decyzji tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, co zakłada jej istnienie. Wystarczającym zatem było - co też organ w sprawie uczynił - poinformowanie Skarżącego, że jego żądanie nie może być zrealizowane. Ze względu na powyższe Sąd uznał, że Starosta nie dopuścił się bezczynności w postępowaniu i dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej w skrócie "p.p.s.a."), oddalił skargę. Odnośnie wniosku Starosty o przyznanie kosztów postępowania należy wskazać, że jak wynika z treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu od organu w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji; przepisy ustawy nie przewidują natomiast zwrotu kosztów postępowania organowi w przypadku oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji. Jak wynika z treści art. 203 p.p.s.a. obowiązek zwrotu kosztów na rzecz organu istnieje dopiero w postępowaniu ze skargi kasacyjnej tj. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.