II SAB/Bd 129/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi F. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku z dnia [...] lipca 2023 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. F. S. (tj. Skarżący) pismem z [...] lipca 2023 r. zwrócił się do Urzędu Gminy B. o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2021 o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022, poz. 902, ze zm. – dalej jako: "u.d.i.p.") rejestru umów w 2022 r. w formie kserokopii lub wydruku. Skarżący wniósł jednocześnie, aby udostępnienie nastąpiło za pośrednictwem poczty tradycyjnej na wskazany przez niego adres w Wiedniu (Austria). Wójt Gminy (tj. Organ) pismem z [...] lipca 2023 r. odpowiedział Skarżącemu, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej przysługuje jedynie obywatelom [...]. Wobec tego, zważywszy na podany przez Skarżącego austriacki adres korespondencyjny, wezwał go do wykazania, że jest obywatelem RP. Pismem z [...] sierpnia 2023 r. F. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art 61 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę prawa do uzyskiwania informacji oraz dostępu do dokumentów poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art 10 ust 1 w zw. z art 13 ust 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Skarżący wskazał, że w stawowym terminie 14 dni od złożenia Wójtowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej ani nie otrzymał wnioskowanej informacji ani nie została wydana decyzja o odmowie jej udostępnienia. Organ jedynie [...] sierpnia 2023 r. doręczył mu wezwanie do wykazania, że jest obywatelem RP. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż pismem z [...] lipca 2023 r. wezwał Skarżącego do wykazania, że jest obywatelem [...], od czego zostało uzależnione udzielenie informacji publicznej. Zdaniem Wójta [...] nie dostrzega, że zróżnicowanego charakteru podmiotowego osób żądających jakiejkolwiek informacji publicznej. Organ zaznaczył, że art. 74 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje szerokie prawo do informacji o środowisku. W tym wypadku prawodawca szeroko zakreśla zakres podmiotowy wskazując, iż prawo to przysługuje każdemu. Gdyby wnioskodawca żądał tej informacji, to oczywiście że badanie obywatelstwa na tle tego przepisu byłoby nieracjonalne. Wnioskodawca jednak nie dostrzega, iż norma konstytucyjna, która ma nadrzędny charakter wobec ustawy o udostępnianiu informacji publicznej, jak również wobec powoływanych w skardze aktów prawa międzynarodowego publicznego, wyraźnie ogranicza prawo do tej informacji jedynie do obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Wbrew zatem stanowisku Skarżącego prawo do informacji publicznej nie jest prawem przysługującym każdemu, a jedynie obywatelom RP. Skarżący błędnie wywodzi, że prawo do informacji publicznej jest prawem wynikającym z międzynarodowej ochrony praw człowieka. Prawo to jest uregulowane w Konstytucji RP wprost, a mając na względzie art. 8 ustawy zasadniczej Konstytucję należy stosować bezpośrednio, chyba że co innego wyraźnie z niej wynika. Nie było zatem przeszkód, aby organ zastosował wprost normę konstytucyjną, a w przypadku jej kolizji z innymi normami zastosował wykładnię wynikającą z hierarchii aktów prawnych. Art. 87 ust. 1 Konstytucji nie pozostawia wątpliwości co do jej nadrzędnej roli, nawet wobec aktów prawa międzynarodowego. Wójt zwrócił przy tym uwagę, że przepisy u.d.i.p. posługuje się wprawdzie pojęciem prawa do informacji, ale nie określa, komu prawo to przysługuje. Wobec tego zdaniem Wójta zasadne było zwrócenie się do Skarżącego, podającego adres austriacki, o wykazanie, że jest obywatelem RP. Jeżeli Skarżący wykaże, że spełnia warunek z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i ponownie złoży wniosek, to informacja publiczne zostanie mu udzielona. Dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog [...] podzieliło argumentację Skarżącego i wniosło o uwzględnienie skargi. Stowarzyszenie podkreśliło, że prawo do informacji jest zarówno prawem o randze konstytucyjnej jak też prawem człowieka, gwarantowanym prawem międzynarodowym. W tym ostatnim zakresie Stowarzyszenie wskazało na treść art. 19 ust. 2 ratyfikowanego przez RP Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. [...] Europejskiej Konwencji Praw C. oraz dotyczące wykładni art. 10 Konwencji orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw C. (sprawa Y. I. for H. R. przeciwko [...], w której Trybunła stwierdził, że pojęcie "wolności otrzymywania informacji", obejmuje prawo do informacji, sprawia D. przeciwko [...] w której Trybunał stwierdza, że społeczeństwo ma prawo do informacji). Stowarzyszenie podniosło, że o ile Organ formalnie ma słuszność wskazując, że prawo do informacji, gwarantowane na gruncie Konstytucji RP, dotyczy tylko obywateli polskich, tak zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Zarówno Konwencja, jak i Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych zostały ratyfikowane (odpowiednio [...] stycznia 1993 roku i [...] marca 1977 r.).Tym samym błędne jest stanowisko Organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym nie stosuje się aktów prawa międzynarodowego. Stowarzyszenie podniosło także, że w przypadku wniosków o informację o sprawach publicznych, procedura wynikająca z u.d.i.p. nie przewiduje żadnych szczególnych wymogów wniosku, i takie jest utrwalone stanowisko judykatury - wskazuje się, że na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Organ nie ma swobody kreowania dodatkowych, nieprzewidzianych ustawą wymogów wniosku. Wniosek złożony w niniejszej sprawie odpowiadał ustawowym wymaganiom i bezprawne jest działanie Organu, który samowolnie i bez jakiegokolwiek upoważnienia ustawowego tworzy nowe wymogi formalne, od których uzależnia realizację wniosku. Nawet gdyby uznać, że konstytucyjne prawo do informacji nie przysługuje Skarżącemu, to i tak przysługuje mu prawo do informacji wynikające z ustawy i aktów prawa międzynarodowego. Pismem z [...] listopada 2023 r. Organ poinformował Sąd, że udzielił Skarżącemu informacji. Organ przedstawił Sądowi kopię pisma z [...] listopada 2023 r. skierowanego do Skarżącego (na podany przez niego adres w [...]) wraz z załącznikiem w postaci zanonimizowanego "rejestru umów o pracę zawartych przez Urząd Gminy B.". Z kolei na zapytanie Sądu Skarżący pismem z [...] grudnia 2023 r. poinformował, że nie otrzymał pisma Wójta z [...] listopada 2023 r. wraz z kserokopią rejestru umów. Odpowiadając na zapytanie Sądu, czy posiada dowód doręczenia pisma z [...] listopada 2023 r. – Wójt stwierdził, że pismo zostało wysłane na adres w [...] za dowodem doręczenia, nie zostało odebrane i zostało zwrócone przez pocztę [...] grudnia 2023 r. Ponadto [...] grudnia 2023 r., a więc już po wysłaniu odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, Skarżący zawiadomił Wójta o zmianie adresu korespondencji. W związku z tym Wójt poinformował Skarżącego, że odpowiedź została udzielona i przesłana, zgodnie z żądaniem wniosku, na adres w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w skrócie "u.d.i.p.") tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że Wójt jako organ administracji publicznej jest zobowiązany do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz że żądanie Skarżącego takiej informacji dotyczy. Kwestią sporną pomiędzy stronami, wskazaną w skardze jak też w odpowiedzi na skargę, jest to, czy organ administracji może żądać od osoby wnioskującej o udzielenie informacji publicznej wykazania, że jest obywatelem polskim. W tym miejscu należy zaznaczyć, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest przede wszystkim zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy. Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem zasadniczo na celu wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Sąd rozważając sprawę jest zatem zobowiązany uwzględnić, że po wniesieniu skargi Organ skierował do Skarżącego na wskazany przez niego adres w [...], pismo wraz z załącznikiem zawierającym rejestr umów zawartych przez Urząd Gminy. Z tego zachowania Wójta wynika, że kwestia obywatelstwa Skarżącego nie jest już przeszkodą w udzieleniu informacji publicznej, a tym samym przestała być kwestią sporną. Tym niemniej jak wynika z akt sprawy Skarżący nadal nie otrzymał od Organu odpowiedzi na swój wniosek. Jednocześnie Wójt nie przedstawił dowodu, że przed powiadomieniem o zmianie adresu Skarżącego nastąpiła próba doręczenia mu, pod adresem w [...], odpowiedzi na złożony wniosek. W tej sytuacji, mając na względzie, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, Sąd uznał, że Wójt nadal pozostaje w bezczynności. Brak jest bowiem dowodu, że Wójt, zanim otrzymał powiadomienie o zmianie adresu Skarżącego, podjął w sposób zgodny z wymogami prawa próbę doręczenia Skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Obowiązek Wójta doręczenia odpowiedzi na wniosek zatem nadal istnieje i winien być wypełniony z uwzględnieniem znanej już mu okoliczności, tj. że Skarżący ma inny adres do doręczeń (jest to adres w Polsce). Brak wypełnienia tego obowiązku jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że Wójt pozostaje w bezczynności. Z tych względów Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku, tak jak orzeczono w punkcie 1 wyroku. Dokonując, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, Sąd nie dopatrzył się, aby miała ona charakter rażący. Samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie świadczy o rażącym charakterze opóźnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażąco naruszająca prawo jest traktowana bezczynność organu w stanie, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przedmiotowej sprawie Organ wprawdzie nie zachował terminów ustawowych do załatwienia wniosku wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak nie zlekceważył wniosku Skarżącego i kierował do niego pisma informujące o krokach jakie Skarżący powinien (zdaniem organu) podjąć chcąc uzyskać żądaną informację. Istotne jest również, że organ po wpłynięciu do niego skargi, przygotował odpowiedź na wniosek Skarżącego z informacją, która zdaniem Organu, zaspokaja żądanie Skarżącego. Wobec tego Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 złotych).