II SAB/Bd 13/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Mirella Łent Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Ludwika Andrzeja F., Teresy Marii F., Teresy K., Marii J., Krzysztofa K., Włodzimierza K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wyłączenia nieruchomości spod przejęcia na rzecz Państwa zobowiązuje Wojewodę [..] do wydania w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia wyroku rozstrzygnięcia w sprawie wyłączenia nieruchomości zapisanych w księdze wieczystej Studzienki [...], obejmujących parcele nr [...] – spod działania przepisu art. 2 ust. 1 pkt e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jednolity Dz. U. 1945 Nr 3, poz. 13 ze zm.). Ludwik F., Teresa F., Teresa K., Maria J., Krzysztof K., Włodzimierz K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie wniosku o wydanie decyzji o wyłączeniu, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, spod przejęcia na rzecz Państwa majątku, którego stan prawny uregulowany jest w księdze wieczystej S. Tom [...] karta [...] obejmującego parcele nr [...] (nr sprawy [...]). Ponadto wnieśli, w przypadku niezastosowania się Wojewody do terminu określonego w art. 54 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o wymierzenie Wojewodzie przepisanej grzywny. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż [...] 2002 r. skarżący wystąpili do Wojewody [...] o wydanie decyzji o wyłączeniu, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, spod przejęcia na rzecz Państwa majątku, którego stan prawny uregulowany jest w księdze wieczystej S. Tom [...] karta [...] obejmującego parcele nr [...]. Do wniosku załączono wymagane dokumenty, w tym wypis z księgi wieczystej stwierdzający prawo skarżących do przedmiotowej nieruchomości, jako spadkobierców poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości oraz w późniejszym okresie oraz zaświadczenie Starostwa Powiatowego w N., które określało aktualny stan przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda zażądał pismem z dnia [...] 2003 r. – pod rygorem odmowy wszczęcia postępowania – przedłożenia dodatkowych dokumentów w postaci odnośnych odpisów księgi wieczystej – aktualnego oraz w dacie przejęcia nieruchomości, jak również wypisu z rejestru gruntów wraz z mapką ewidencyjną – aktualnego i w dacie dokonania przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Według skarżących żądanie Wojewody nie znajduje podstawy prawnej, wręcz jest sprzeczne z kodeksem postępowania administracyjnego, który w art. 7 i art. 77 kpa nakłada na organ administracji obowiązek "zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego". W niniejszej sprawie organ administracji – Wojewoda [...] – przerzuca na stronę postępowania (wnioskodawcę) ustalony prawem obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego. W związku z powyższym skarżący złożyli zażalenie na bezczynność Wojewody do Ministra Rolnictwa 9 stycznia 2004 r., ale nie zostało ono rozpatrzone. Wobec wyczerpania przysługujących środków zaskarżenia niniejsza skarga stała się konieczna. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przedstawiając następującą argumentację: Po raz pierwszy, pismem z dnia [...] 2002 r., strona, reprezentowana przez pełnomocników: Irenę P. i Michała K. z Kancelarii Adwokackiej P. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji o wyłączeniu spod działania dekretu o reformie rolnej, w trybie § 5 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51), nieruchomości położone w miejscowościach D., S., R., D. W załączeniu strona przedłożyła stosowne pełnomocnictwa, postanowienia sądów rejonowych w przedmiocie nabycia spadku oraz zaświadczenie Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych w S. z dnia [...] 2000 r. L.dz. odp. [...]. Z uwagi na to, iż z przedmiotowego zaświadczenia Sądu Rejonowego w Szubinie w sposób jednoznaczny wynikało, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa na zasadzie przepisu art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) nieruchomość rolna o powierzchni 239.70.60 ha przekraczała normę obszarową 100 ha, wynikającą z art. 2 ust. 1 lit. e w/w dekretu, w odpowiedzi z dnia [...] 2002 r. Nr [...], strona została m.in. poinformowana, iż z powodu normy obszarowej powyżej 100 ha, przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej nastąpiło z mocy samego prawa i nie ma możliwości cofnięcia skutków działania tego prawa w trybie administracyjnym. Następnie, pismem z dnia [...] 2003 r. strona wystąpiła z kolejnym wnioskiem – o wydanie, na podstawie przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej decyzji wyłączającej spod działania przepisów o reformie rolnej nieruchomości zapisanej w KW S. Tom [...] karta 80, obejmującego parcele o powierzchni 8,99.65 ha oznaczone nr: [...]. W udzielonych odpowiedziach z dnia [...] 2003 r. oraz z dnia [...] 2003 r. Nr [...], strona została poinformowana o konieczności wykazania braku związków funkcjonalno-przestrzennych tej nieruchomości z całością majątku ziemskiego oraz – w celu umożliwienia jej identyfikacji geodezyjnej – o przedłożenie jej stanu prawnego. Następnie pismem z dnia [...] 2003 r. strona ponownie wystąpiła z wnioskiem o wydanie w trybie przepisu § 5 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. decyzji "wyłączającej przedmiotowy majątek spod działania art. 2 ust. 1 tego dekretu", załączając jednocześnie informację Starostwa Powiatowego w N. dot. stanu prawnego wymienionych we wniosku parcel, zapisanych w KW T.IV k.80 S. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] 2003 r. Nr [...]03 strona została poinformowana, iż z uwagi na brak w dalszym ciągu precyzyjnego wskazania, co definitywnie ma być przedmiotem decyzji Wojewody: nieruchomość rolna S. o powierzchni 8,99,65 ha, majątek ziemski S., młyn D., majątek ziemski obejmujący S., R., D. o powierzchni 239.70.60 ha, przedmiotowy wniosek pozostał bez dalszego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że we wskazanym przez skarżących stanie faktycznym istniał obowiązek organu wydania w trybie przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej decyzji w przedmiocie wyłączenia przedmiotowej nieruchomości spod działania przepisu art. 2 ust. 1 pkt e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. RP Nr 3, poz. 13 z 1945 r.). Rzeczą Sądu w rozpatrywanej sprawie była ocena, czy istniały podstawy do pozostawienia przez organ wniosku skarżących bez rozpoznania. W świetle twierdzeń stron i dokumentów zawartych w aktach administracyjnych należało przyjąć, że wniosek o wyłączenie spod działania w/w dekretu nieruchomości opisanej w skardze tj. majątku uregulowanego w księdze wieczystej S. Tom [...] karta [...], obejmującego parcele nr [...] o powierzchni 8.9965 ha złożony został do organu 21.02.2003 r. Wniosek ten, zawarty w piśmie z [...].2003 r. konkretyzuje bowiem żądanie co do przedmiotowej nieruchomości, niezależnie od pierwszego wniosku z [...] 2002 r. (wpływ [...] 2002 r.), którego zakres był inny. Jak wynika z akt, w odpowiedzi na ten wniosek organ wezwał stronę pismem z dnia [...] 2003 r. do usunięcia braków wniosku, w terminie 7 dni, przez złożenie: odpisu księgi wieczystej aktualnego oraz z daty przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wypisu z rejestru gruntów wraz z mapą ewidencyjną (aktualnego oraz z daty przejęcia), w tym oznaczenia powierzchni parcel, rodzaju użytków, budynków i budowli. Jednocześnie pouczono stronę, że nieusunięcie braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez dalszego rozpoznania (art. 64 § 2 kpa). Pismem z dnia [...] 2003 r. Kancelaria Radców Prawnych działająca w imieniu wnioskodawców wskazała, że brak jest podstawy prawnej do traktowania jako uchybienia formalnego braku dokumentów, do złożenia których wezwano stronę. Dokumenty te mogą być załączone przez stronę w trakcie postępowania. Ponadto pełnomocnicy wskazali, że wraz z wnioskiem złożyli dokumenty wykazujące następstwo prawne wnioskodawców i zaświadczenie Sądu Rejonowego w Szubinie potwierdzające fakt przejęcia nieruchomości. Podkreślili też, że sprawa dotyczy przejęcia majątku, w którego skład wchodziły takie obiekty jak młyn, które nie stanowiły nieruchomości rolnej w rozumieniu dekretu. Funkcja i charakter tych nieruchomości nie uzasadniały więc ich przejęcia w trybie dekretu o reformie rolnej. Kolejnym pismem z dnia [...] .2003 r. Wojewoda [...] poinformował Kancelarię Radców Prawnych "K." w W.ż wniosek w dalszym ciągu nie może być merytorycznie rozpatrzony z powodu nie przedłożenia przez stronę wymaganych dowodów. W nawiązaniu do tego pisma, wymieniona Kancelaria pismem z dnia [...] 2003 r. wystąpiła o wydanie decyzji, przedstawiając jednocześnie zaświadczenie Starostwa Powiatowego w N. z dnia [...] 2003 r. zawierające dane co do stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości tj. numeracji działek i ksiąg wieczystych aktualnych i obowiązujących w dacie przejęcia majątku. Pismem Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] 2003 r. poinformowano stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wskazano, iż w dalszym ciągu strona nie przedłożyła kompletu dokumentów dotyczących stanu prawnego nieruchomości oraz stanu ewidencji gruntów (odpisy ksiąg wieczystych i wypisy z rejestru gruntów wraz z odbitkami map ewidencyjnych) – aktualnych oraz z daty przejęcia nieruchomości. Podano też, że brak jest precyzyjnego wskazania, co ma stanowić przedmiot postępowania: młyn – jako wyodrębniona geodezyjnie nieruchomość, majątek ziemski oznaczony w księdze wieczystej S. Tom [...] karta [...], czy nieruchomość rolna o powierzchni 239.7060 ha (tzw. dobra rycerskie), zapisana w księdze wieczystej S. Tom I karta 1. W dniu [...] 2004 r. wpłynęło do organu, skierowane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zażalenie strony na bezczynność Wojewody [...] w sprawie wniosku o wydanie decyzji o wyłączeniu spod przejęcia na rzecz Państwa majątku, uregulowanego w księdze wieczystej S. Tom [...] karta [...], obejmującego parcele nr: [...]. Analiza przedstawionej powyżej dokumentacji prowadzi do wniosku, że brak było w sprawie przesłanek do zastosowania rygoru w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa). Zgodnie z przepisem art. 63 § 2 – podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W ocenie Sądu wniosek strony zawarty w piśmie z dnia [...]2003 r., potwierdzony pismami z dnia [...]2003 r., a zwłaszcza z dnia [...] 2003 r., wyraźnie skonkretyzował żądanie co do przejętej na podstawie w/w dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości objętej księgą wieczystą S. Tom [...] karta [...]. Wniosek ten zawierał też inne elementy niezbędne do prowadzenia postępowania w danej sprawie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wbrew stanowisku organu rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie reguluje w żadnym z przepisów wymagań formalnych co do treści wniosku rozpatrywanego w trybie § 5 tego rozporządzenia. W szczególności kwestii tej nie dotyczy przepis § 6 rozporządzenia, który przewiduje, że strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Przyjąć należy, że wprowadzony tym przepisem obowiązek przedstawienia określonych dokumentów nie stanowi wymogu formalnego wniosku, o którym mowa w art. 64 § 2 kpa. Po pierwsze – dlatego, że przepis szczególny wprowadzający inne wymagania co do treści podania powinien wprost stanowić o tym, co powinien zawierać wniosek lub jakie dokumenty powinny być dołączone do wniosku. Po drugie, przepis § 6 cyt. rozporządzenia stanowiąc o obowiązku "przedłożenia dowodów" nawiązuje raczej do etapu gromadzenia materiału dowodowego, a nie początkowego stadium postępowania, jakim jest badanie formalne wniosku. Założyć więc trzeba, że omawiany przepis nie wyłącza zasady postępowania uregulowanej przepisami art. 7 kpa, a jedynie stanowi modyfikację reguły wynikającej z przepisu art. 77 § 1 kpa. Organ orzekając w tego rodzaju sprawach nie jest więc zwolniony całkowicie od czynności, których podjęcie jest niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Natomiast kwestia inicjatywy dowodowej strony będzie miała znaczenie przy ocenie całokształtu materiału dowodowego, dokonywanej przez organ w myśl art. 80 kpa. Poza tym, organ regulację przepisu § 6 cyt. rozporządzenia wiązać powinien również z przepisami art. 262 i 263 § 2 kpa. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy należało zatem uznać, że organ administracji nie powinien wykorzystywać trybu określonego w art. 64 § 2 kpa do merytorycznej oceny złożonego wniosku oraz jego załączników. Powoływanie się przez organ na treść tego przepisu powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Tymczasem organ w niniejszej sprawie na etapie formalnego badania wniosku podejmował ocenę co do udowodnienia przez stronę okoliczności, mających znaczenie dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji naruszone zostały przepisy art. 64 § 2 oraz art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa. Wojewoda w niniejszej sprawie, wadliwie stosując rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania sprawił, że w konsekwencji doszło do bezczynności polegającej na niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie. Wobec powyższego skarga podlegała uwzględnieniu, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).