II SAB/Bd 13/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M.L. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosków skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. i [...] stycznia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałej części skargę oddala, 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. L. złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta wnosząc o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosków z [...] grudnia 2017 r. oraz z [...] stycznia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismami datowanymi na dzień [...] grudnia 2017 r. oraz na dzień [...] stycznia 2018 r. złożył do Prezydenta Miasta wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez: - sporządzenie oraz doręczenie kserokopii aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1995 r. (Rep. [...]) w przedmiocie oddania przez Gminę w użytkowanie wieczyste Spółdzielni gruntu położonego w B. przy ul. G. wraz z przeniesieniem własności budynków wybudowanych na powyższej nieruchomości; - sporządzenie oraz doręczenie kserokopii decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 1993 r. w przedmiocie skomunalizowania nieruchomości usytuowanej w B. przy ul. G.; - sporządzenie oraz doręczenie kserokopii aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości usytuowanej w B. przy ul. G. na rzecz A. sp. z o.o.; - sporządzenie oraz doręczenie kserokopii aktu notarialnego z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie wniesienia przez A. sp. z o.o. wkładu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości usytuowanej w B. przy ul. G. na rzecz A. sp. z o.o.; - udzielenie informacji, w jakiej wysokości A. sp. z o.o. wnosi opłatę z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości usytuowanej w B. przy ul. G. na rzecz Gminy i w jaki sposób została ona ustalona; - udzielenie informacji, czy Spółdzielnia uzyskała dochód ze sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości usytuowanej w B przy ul. G. na rzecz A. sp. z o.o., jeżeli tak, to w jakiej wysokości oraz na jakiej podstawie; - udzielenie informacji czy Spółdzielnia powiadomiła o powyższej transakcji Urząd Miasta oraz dlaczego Miasto wyraziło zgodę na tę transakcję; - udzielenie informacji czy A. sp. z o.o. powiadomiła Urząd Miasta o wniesieniu przez nią wkładu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości usytuowanej w B. przy ul. G. na rzecz A. sp. z o.o. oraz czy Gmina badała dopuszczalność powyższej transakcji. W ocenie skarżącego zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępnie do informacji został spełniony. Prezydent Miasta jest organem zobowiązanym na gruncie powyższej ustawy do udostępniania posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane informacje są informacjami publicznymi. Pismem datowanym na dzień [...] stycznia 2018 r. organ wskazał, że w zakresie sprzedaży gruntu położonego w B. przy ul. G. Miasto nie dokonywało jakiegokolwiek obrotu własności, a wszelkie transakcje dotyczyły prawa użytkowania wieczystego i były dokonywane pomiędzy podmiotami niezwiązanymi z Miastem. Z powyższego jasno wynika, że organ nie odniósł się do żądań objętych wnioskami skarżącego. Biorąc pod uwagę powyżej opisany stan faktyczny, nie ulega wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosków. Jak słusznie uznał NSA w wyroku z 11.03.2015 r. (I OSK 934/14) "Bezczynność występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt łub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania." Uzasadniając wnioski zawarte w punktach 2 i 3 skargi, skarżący wskazał, że przekroczenie terminu załatwienia wniosku należy ocenić jako znaczne, co daje podstawę do uznania, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący podkreślił, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o: 1) o jej odrzucenie w związku z brakiem wykonania obowiązku przewidzianego w art. 53 § 2b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji przyjęcia, że pisma skarżącego nie mogą zastać uznane za zadane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2) ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Prezydent wskazał że pismo skarżącego z [...] grudnia 2017 r. zostało zatytułowane "Wniosek o udzielenie informacji oraz udostępnienie dokumentów. Pismo pochodzi od osoby stosującej powszechnie prawo (adwokata), która w treści pisma nie zamieściła w żadnym miejscu stwierdzenia, że jej oczekiwanie jest związane z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pracownicy urzędu przyjęli, że pismo to jest pismem podobnym do wielu innych, w których o udostępnienie dokumentów ubiegają się interesanci. Przekonanie było pogłębione faktem, że pytającym jest adwokat, to jednak pomija on powszechnie znane prawnikom ograniczenia dostępu do treści aktów notarialnych wynikające z: art. 110 § 1 i § 2 ustawy Prawo o notariacie (które wyraźnie i jednoznacznie ograniczają dostęp do treści aktu notarialnego), art. 36 ust. 3 i ust. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ograniczającego dostęp do akt ksiąg wieczystych, wśród których znajduje się akt notarialny, art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który określa dostęp do danych ewidencyjnych nieruchomości gruntowych i budynkowych obejmujących dane pochodzące z aktów notarialnych, poza wymienionymi w przepisie organami, możne uzyskać każdy jednak po wykazaniu interesu prawnego. Takie zachowanie autora pisma doprowadziło do przyjęcia przez pracowników urzędu, że doręczono im zwykłe pismo, a nie pismo obciążone rygorem wskazanej wyżej ustawy. Jeżeli treść aktów notarialnych jest prawnie chroniona, to nie mogą one być przedmiotem skutecznego żądania udostępnienia w trybie udzielenia informacji publicznej. W kolejnym piśmie oznaczonym datą [...] stycznia 2018 r. zatytułowanym "Wniosek o udzielenie informacji" skarżący zwraca się z pytaniami, które nie stanowią informacji publicznej. Miasto nie posiada żadnej wiedzy w sprawach, w których sformułowano pytania. Na przedstawione pytania została udzielona odpowiedź pismem z [...] stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwana dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 P.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 K.p.a. i art. 53 § 2b P.p.s.a., ponieważ w tych sprawach przepisy K.p.a. stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwana dalej "u.d.i.p.". Zatem wniosek organu o odrzucenie skargi był niezasadny. Ww. stawa wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej". Zgodnie z jej art. 1 ust. 1, informacją publiczną jest każdą informację o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Prezydent Miasta - jako organ władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Organ w piśmie z [...] stycznia 2018 r. wprawdzie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, jednak w sposób nierealizujący jego oczekiwań wynikających z treści wniosków. Oznacza to, że organ nie rozpatrzył wniosku w całości, zgodnie z zawartym w nim żądaniem. Udzielenie informacji niepełnej, czy też niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. np. wyrok NSA z 2.06.2015 r., I OSK 1513/14). Odnosząc się do argumentu organu, że z treści wniosków nie wynikało, by stanowiły one wnioski o dostęp do informacji publicznej złożone w trybie u.d.i.p. stwierdzić trzeba, że jest on niezrozumiały, ponieważ z treści ww. pisma organu wprost wynika, że dotyczyło ono "wniosku o udostępnienie informacji publicznej". Skoro zatem skarżącemu nie udzielono pełnej informacji publicznej, zgodnie z żądaniami wniosków, ani też nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, należało uznać, że Prezydent dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Jeżeli bowiem organ uważał, że żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to wówczas winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie. Nieudostępnienie żądanej informacji, przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej, stanowi o bezczynności organu. Stwierdzić zatem trzeba, że zaistniała po stronie organu bezczynność w załatwieniu wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W tej sytuacji Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosków skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, o czym orzekł jak w pkt I wyroku - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązany był również do podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 P.p.s.a., tj. orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny. W ocenie Sądu bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nawet po złożeniu skargi organ bezpodstawnie twierdził, że nie był zobowiązany udzielić skarżącemu żądanej informacji, ewentualnie wydać stosownej decyzji w przypadku braku podstaw do udzielenia żądanej informacji, przy czym należy wziąć pod uwagę okoliczność, że organ dysponuje fachową obsługa prawną, która już na podstawie złożonej skargi winna dojść do wniosku o konieczności działania organu zgodnie z przepisami u.d.i.p. Powyższe działanie organu przedłużyło tylko postępowanie i wnioski skarżącego od ponad 4 miesięcy nie podlegały załatwieniu. Nie było natomiast, w ocenie Sądu, podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego żądanej przez niego na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej, jak również ewentualnej grzywny. Zakres dokonanych naruszeń i brak wykazania przez skarżącego szczególnie negatywnych konsekwencji działania organu stanowią o braku dodatkowego "karania" organu. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w pkt 3 wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1804) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).