II SAB/Bd 130/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku skarżącego P. K. z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r., 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego P. K. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. K. (dalej: "skarżący") wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2024 r. opartym na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako "udip") zwrócił się do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o: "udostępnienie dokumentów w zakresie zmian własnościowych i ich użytkowania działek [...] i po podziale działki [...] obr. [...], oraz jej wykreślenia z ewidencji gruntów", wyliczając jednocześnie w treści wniosku poszczególne dokumenty oraz zapytania o podstawę prawną poszczególnych działań. Skarżący wyjaśnił jednocześnie, że z racji toczącego się postępowania sądowego rzetelne i pełne informacje mogą mieć wpływ na ustalenie stanu prawnego przedmiotu pozwu, dlatego wnosi o wyjaśnienie procesu zmian właścicielskich wymienionych wyżej działek. W odpowiedzi na ww. wniosek organ pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. poinformował skarżącego, że do rozpoznania wskazanego wniosku nie mają zastosowania przepisy udip, ponieważ wniosek ten nie dotyczy informacji w sprawach publicznych, lecz informacji we własnej indywidualnej sprawie – na co skarżący wskazał, wyjaśniając że przed sądem toczy się postępowanie, w którym chce przedstawić uzyskane informacje. Zdaniem organu, nie można natomiast żądać dokumentów w oparciu o przepisy udip, podczas gdy wnioskodawca ma możliwość złożenia stosownych wniosków dowodowych w konkretnym, toczącym się postępowaniu sądowym w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Pismem z dnia [...] października 2024 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku o dostęp do informacji publicznej, ponieważ odmówił udzielenia wnioskowanej informacji pismem, zamiast w formie decyzji ze wskazaniem podstawy prawnej oraz drogi odwoławczej. Podkreślił również, że wnioskowane informacje dotyczą działek, które są lub były własnością Skarbu Państwa, a informacja o sposobie i zgodności z prawem zmiany tych własności dla majątku Skarbu Państwa, nie może być objęta odmową udzielenia informacji, gdyż jest to forma kontroli obywatelskiej poprawności funkcjonowania urzędów publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał przy tym, że równolegle do wniosku skarżącego prowadzone było postępowanie przed Sądem Rejonowym w T. w sprawie zasiedzenia nieruchomości, której dotyczy wniosek, gdzie Gmina M. T. była uczestnikiem. Wobec tego, zdaniem organu, wniosek skarżącego nie podlegał rozpoznaniu w trybie udip, ponieważ wszystkie żądane przez niego informacje i dokumenty dotyczyły ww. postępowania o zasiedzenie. Podkreślił również, że konkretne indywidualne sprawy dotyczące danej osoby, nie mogą być uznane za sprawy publiczne. Wobec tego, w ocenie organu, skarżący mógł wystąpić o wnioskowane dokumenty poprzez złożenie stosownych wniosków dowodowych na gruncie toczącego się postępowania przed sądem. Żądanie dokumentów potrzebnych skarżącemu do dochodzenia indywidulanych roszczeń w odrębnym postępowaniu sądowym, nie ma bowiem charakteru ochrony interesu publicznego, o czym poinformowano skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2024 r. Pismo to, jak wskazał organ, nie stanowiło jednak odmowy udzielenia informacji publicznej, a więc nie mogło przybrać formy decyzji. Organ podkreślił, że nawet gdyby uznać, że formalnie skarżący mógłby skorzystać z procedury przyjętej w udip, to żądanie tych konkretnych dokumentów (objętych wnioskiem), w zaistniałych okolicznościach uznać należy za nadużycie prawa. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2024 r. skarżący wskazał w szczególności, że celem złożenia wniosku nie było jedynie wykorzystanie w procesie o zasiedzenie - które to, jak wskazał, zostało już nabyte - a dostęp do informacji w zakresie poprawności procedowania w sprawie przejmowania majątku prywatnego i przekazywania majątku państwowego osobom prywatnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływanej jako "ppsa") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a ppsa jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ppsa). W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji objętych wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2024 r. w trybie udip Zgodnie z art. 1 ust. 1 udip informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa i doktryn informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ustawodawca w art. 6 udip zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. Informacją publiczną są m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy udip), a także informacje o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i c udip). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji; 6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji, gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 udip i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego. Zatem w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów udip, nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 udip, nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 udip bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądnej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.i.d.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. atk I OSK 807/07; WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2021, sygn. atk II SAB/Wa 877/19 i z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. atk II SAB/Wa 355/17 – dostępne na stronie: www.orzeczenia. nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 udip W sprawie nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta do którego skierowany został wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji o charakterze informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 udip wynika, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej. W sprawie Prezydent Miasta w odpowiedzi na wniosek skarżącego, wystosował do niego pismo z dnia [...] sierpnia 2024 r., w którym poinformował skarżącego, że złożony przez niego wniosek nie stanowi informacji publicznej, gdyż dotyczy on własnej indywidualnej sprawy skarżącego, jako że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie, w którym to skarżący chce przedstawić uzyskane informacje, tymczasem ma on możliwość złożenia wniosków dowodowych w konkretnymi toczącym się postępowaniu sądowym. Mając na uwadze wskazane stanowisko Prezydent Miasta stwierdzić należy, że przyjęte przez organ kryteria oceny charakteru wnioskowanej informacji jako sprawy własnej skarżącego, wyłączającej ją jako informację publiczną, są błędne. Dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1, czy art. 6 ust. 1 udip nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej", ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4568/2 i z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1559/24 – dostępne jw.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa może nastąpić w formie decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 udip (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. atk III OSK 2508/23 – dostępny jw.). Wobec powyższego stwierdzić należy, że poinformowanie skarżącego pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r., że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż dotyczą sprawy własnej skarżącego, nie stanowi realizacji złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Taką odpowiedź należy uznać za nieadekwatną do treści złożonego wniosku. Cel wykorzystania wnioskowanej informacji jest irrelewantny dla kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej. Dlatego też Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2024 r., gdyż nie rozpatrzył go w sposób wskazany na wstępie rozważań prawnych, naruszając tym samym regulację zawartą w art. 13 ust. 1 udip. Obowiązkiem organu będzie dokonanie oceny charakteru wnioskowanych informacji (w oparciu o szczątkowe dane zawarte w aktach sprawy nie było możliwości jednoznacznego przesądzenia tej okoliczności przez Sąd; należy jednak podkreślić że informacja o publicznych działkach drogowych, o ewentualnych aktach administracyjnych dotyczących przejęcia gruntów na cele publiczne, o sposobie dysponowania majątkiem publicznym, w tym działkami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego stanowi informację publiczną) z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku, a w efekcie tego albo udostępnienie wnioskowanej informacji w drodze czynności materialno-technicznej, albo odmówienie informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej albo w sytuacji zgodnego z prawem ustalenia, że wnioskowanej informacje nie mają charakteru informacji publicznej poinformowanie pismem skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej lub poinformowanie że organ nie jest w ich posiadaniu, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do informacji publicznej. W związku więc z tym, że Prezydent Miasta nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2024 r. w sposób zgodny z prawem, i tak stan rzeczy istniał w dniu wniesienia skargi i w dniu wyrokowania, Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ, stwierdzona w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Jak podkreślono, kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione uzasadnienia. W niniejszej sprawie organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez reakcji, lecz udzielił na niego odpowiedź, choć błędnie uznał, że nie jest informacją publiczną informacja mająca być wykorzystana w sprawie własnej skarżącego. Po stronie organu nie można dopatrzeć się złej woli czy też lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z udip Wadliwe zastosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do uznania, że stwierdzona bezczynność ma postać kwalifikowaną, a więc że stanowi rażące naruszenie prawa. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 ppsa, na które składa się zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 100 zł.