II SAB/Bd 131/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. U. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy o zwolnienie z opłat z tytułu użytkowania wieczystego postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2025 r. J. U. (dalej jako skarżący), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] marca 2025 r. o zwolnienie z opłat z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że jego żądanie znajduje oparcie w dyspozycji art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, a organ winien załatwić je w terminie jednego miesiąca, do czego jednak nie doszło. Prezydent lakonicznym pismem z [...] lipca 2025 r. odmówił zwolnienia z opłat. W ocenie skarżącego, kwestia zwolnienia z opłat z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter indywidualny z zakresu administracji i powinna być załatwiona zaskarżalna decyzją administracyjną, a nie zwykłym pismem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wyjaśnił przy tym, że wniosek skarżącego nie został pozostawiony bez biegu. Pismem z [...] lipca 2025 r. Prezydent Miasta wydał rozstrzygnięcie w sprawie o zwolnienie z opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...]. Wyjaśnił ponadto, że nie wydano rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej bowiem przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finasowaniu zadań oświatowych nie przewidują jako formy załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestią wymagającą rozważenia przez Sąd w niniejszej sprawie jest dopuszczalność przedmiotowej skargi z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r, poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) określa art. 3 § 1-3. Obejmuje on m.in. skargi na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 ww. ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W okolicznościach sprawy skarżący zarzucił organowi bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o zwolnienie z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Należy zatem zwrócić uwagę na podstawę prawną zwolnienia z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, którego skarżący domagał się wnioskiem z dnia [...] marca 2025 r. Mianowicie źródłem tym są przepisy ustawy z dnia z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 754 ze zm.). Zgodnie zaś z treścią art. 6 ust. 1 ww. ustawy – na który to powołał się we wniosku skarżący - placówki wychowania przedszkolnego, szkoły, placówki, placówki doskonalenia nauczycieli i kolegia pracowników służb społecznych oraz organy prowadzące te podmioty są zwolnione z opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania i użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, zajętych na działalność oświatową. Przepis ten reguluje kwestię zwolnienia z podatków i opłat z tytułu władania nieruchomościami, na które zainteresowane szkoły lub placówki i ich organy (osoby) prowadzące mogą się bezpośrednio powoływać. Zwolnienie jednostek systemu oświaty lub ich organów (osób) prowadzących od opłat jest całkowite i bezwarunkowe. Oznacza to, że w stosunku do publicznych placówek wychowania przedszkolnego, szkół, placówek itp. oraz ich organów (osób) prowadzących ani nie prowadzi się stosownego postępowania w zakresie ustalenia wysokości odpowiedniej opłaty, ani nie ma podstaw prawnych do egzekwowania ich zapłaty. Podmioty wymienione w art. 6 ust. 1 ww. ustawy nie mają żadnego obowiązku ponoszenia świadczeń stanowiących normalne wynagrodzenie właściciela nieruchomości za ustanowienie prawa i korzystanie z jego rzeczy przez inną osobę. Przepis ten wyłącza więc nakładanie na uprawnionych do zwolnienia opłat z tytułu trwałego zarządu (art. 82–84 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. Dz.U. 2025 r. poz. 1175; dalej: u.g.n.) pierwszej opłaty i opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego (art. 71 u.g.n., art. 238 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061; dalej: "k.c."), a także ustanowienie odpłatnego prawa użytkowania nieruchomości zajętych na działalność oświatową. Brzmienie ww. przepisu nie pozostawia jednak wątpliwości, że zwolnienie, o którym mowa powyżej jest zwolnieniem z mocy samego prawa, a więc nie ma żadnych podstaw do tego, żeby wydawać w tym przedmiocie jakikolwiek akt administracyjny. Z tego względu, wobec braku obowiązku działania organu w tym zakresie, zarzut bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o zwolnienie z opłat z tytułu użytkowania wieczystego, wniesionego na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - jest bezpodstawny. Rozstrzygając o dopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi należy jednocześnie podkreślić, że sam obowiązek ponoszenia opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości ma wyłącznie cywilistyczny charakter, a więc i zasady zwalniania użytkownika wieczystego z tychże opłat również mają charakter cywilnoprawny. Zgodnie z art. 233 k.c. - w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie (art. 239 § 1 k.c.). Skoro zatem podstawą użytkowania wieczystego jest umowa łącząca właściciela z użytkownikiem, to jest to bez wątpienia stosunek cywilnoprawny. Ogólna zasada dotycząca obowiązku uiszczania opłaty z tytułu użytkowania wieczystego również została uregulowana w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 238 k.c.: "wieczysty użytkownik uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną". Nie zmienia charakteru tych opłat fakt szczegółowego ich uregulowania na gruncie przepisów u.g.n., skoro ich źródłem jest stosunek cywilnoprawny a podstawą obliczania wysokości cena nieruchomości, również określona przez strony umowy. Ustawa o gospodarce przewiduje wprawdzie szczególne przypadki, w których stosuje się prawo administracyjne materialne i procesowe. Dla przykładu takimi wyjątkami jest postępowanie z zakresu wniosku użytkownika wieczystego do samorządowego kolegium odwoławczego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach - art. 79 ust. 7 u.g.n. Jest to pewnego rodzaju quasi postępowanie administracyjne, bowiem łączy ze sobą dwie gałęzie prawa cywilne i administracyjne, ale nie można jednak zapominać o tym, że procedura administracyjna rozstrzyga wyłącznie kwestie incydentalne, zaś ostateczne rozstrzygnięcie zapada na podstawie przepisów prawa cywilnego, co wprost wynika z art. 80 ust. 1 u.g.n. - "od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości". Jest to jednak postępowanie dotyczące jedynie zmian w zakresie wysokości opłaty, natomiast zwolnienie od opłat, którego domagał się skarżący jest zwolnieniem ex lege, nie poddającym się rozstrzygnięciu administracyjnemu. Z powyższego wynika, że strona skarżąca nie mogła skutecznie żądać od organu wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia administracyjnego w następstwie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2025 r., a skoro tak, to na brak działania lub nieterminowe działanie organu w tym przedmiocie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego w postaci skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że bez jakiegokolwiek wpływu na powyższe stanowisko, pozostaje okoliczność ustosunkowania się przez organ do wniosku pismami kierowanymi do skarżącego "z naruszeniem przepisów kpa określających terminy załatwienia sprawy" – co zarzucił skarżący. Jak już wykazano bowiem powyżej, w niniejszym przypadku działanie organu, w tym w szczególności terminowość podejmowanych przez niego czynności (tj. kierowania do skarżącego pism informacyjnych), nie podlega ocenie z punktu widzenia bezczynności oraz przewlekłości, z uwagi na to że kwestia zwolnienia z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądowoadministracyjną. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.