II SAB/Bd 137/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2025 r. w zakresie żądania udzielenia informacji o podjętych przez organ działaniach zmierzających do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, tj. w szczególności informacji o wszczęciu postępowania legalizacyjnego, nakazie wstrzymania prac budowlanych i zgody na inne niż mieszkanie użytkowanie lokalu nr [...] oraz informacji co do wymaganych zgód i o ewentualnych odbiorach zmodyfikowanych instalacji w lokalu nr [...]; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie opisanym w pkt 1, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu dotyczącej rozpoznania wniosku skarżącej z [...] lipca 2025 r. dotyczącego żądania udostępnienia wniosku organu z dnia [...] czerwca 2025 r. skierowanego do Sądu Rejonowego w B. o ukaranie inwestora; 4. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie żądania udzielenia informacji opisanej w pkt 3, przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa; 5. przyznaje od organu na rzecz skarżącej kwotę 1000 (tysiąc) zł; 6. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. W. (dalej określana jako Skarżąca lub Wnioskodawczyni) działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), w piśmie z dnia [...] lipca 2025 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. (dalej: PINB, organ) z prośbą o udostępnienie informacji dotyczącej postępowania nadzorczego znak: [...] w sprawie prac budowlanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w B. w zakresie: - wniosku PINB dla M. B. z dnia [...] czerwca 2025 r. skierowanego do Sądu Rejonowego w B. o ukaranie inwestora; - oraz w ślad za pismem WINB w B. z dnia [...] lipca 2025 r. znak: [...] informacji o podjętych działaniach PINB zmierzających do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, po prawomocnym uchyleniu pozwolenia budowlanego, to jest w szczególności informacji o wszczęciu postępowania legalizującego, nakazie wstrzymania prac budowlanych i zgody na inne niż mieszkanie użytkowanie lokalu nr 3 oraz informacji co do wymaganych zgód i ewentualnych odbiorach zmodyfikowanych instalacji w lokalu nr 3, tj. instalacji elektrycznej, c.o., wod.-kan., wentylacyjnej, gazowej i innych. Uzasadniając wniosek. Skarżąca wskazała, że informacje są istotne i niezbędne dla niej i mieszkańców pozostałych lokali ze wspólnego pionu mieszkalnego, którzy obawiają się, czy gabinet terapeutyczno-usługowy nie stanowi niebezpieczeństwa, w tym pożarowego. Wniosła o doręczenie kopii dokumentów z załącznikami oraz ich ewentualnych zmian i uzupełnień pocztą lub w formie skanu pdf na adres mailowy. Skarżąca w dniu [...] września 2025 r. złożyła skargę do tutejszego Sądu na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie [...]zł oraz wymierzenie organowi stosownej grzywny; 5) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podała, że wnioskowane dokumenty i informacje dotyczą postępowania kontrolnego organu władzy publicznej w sprawie samowolnego prowadzenia robót budowlanych wymagających nielegalnego pozwolenia budowlanego lub zgłoszenia w lokalu nr [...]. Prace polegające na wyburzaniu i ingerowaniu w części wspólne budynku były prowadzone bez uprzedniej zgody współwłaścicieli nieruchomości. Skarżąca podniosła, że pomimo jasnej treści art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i znacznego upływu terminu 14 dni od dnia złożenia wniosku organ nie udzielił wnioskowanej informacji. Nie otrzymała również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi rozpatrzenie wniosku i udostępnienie wnioskowanej informacji. Zdaniem Skarżącej, organ rażąco naruszył powołane w skardze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. Organ utrudnił uzyskanie informacji i dokumentów, które służą ochronie mienia Skarżącej. Wskazała, że jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] oraz właścicielem lokalu mieszkalnego, który bezpośrednio sąsiaduje z lokalem usługowym nr [...]. Przewlekłość w postępowaniu organu dowodzi rażącego naruszania prawa. Żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości [...] zł Skarżąca uzasadniła potrzebą zadośćuczynienia za ignorowanie jej praw w terminowym załatwieniu sprawy, które stanowi tylko jeden z przykładów bierności i przewlekłości w wykonywaniu zadań nadzoru budowlanego, które mają chronić przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich przed oddziaływaniem nielegalnych budowli. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Poinformował, że przy piśmie z [...] września 2025 r. udostępnił dokument, o który wnosiła Skarżąca. Zdaniem organu nie pozostaje on w bezczynności, bowiem żądana informacja publiczna została skarżącej udzielona. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2025 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżąca poinformowała, że pismo organu z [...] września 2025 r. nie stanowiło odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 18 lipca 2025 r. Organ udostępnił jedynie informację dotyczącą pkt 1 wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.. dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ la). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ Ib). Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej powoływana jako u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 cyt. ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność podmiotu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie podmiot ten nie rozpoznał złożonego wniosku, czyli nie udostępnił informacji, ani nie wydał decyzji odmownej. W rozpatrywanej sprawie adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym, z mocy art. 4 ust. 3 u.d.i.p., do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Sąd traktuje zatem adresata żądania (organ) i przedmiot wniosku jako informację publiczną, w świetle art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 u.d.i.p.. Dotyczy ona bowiem działań prowadzonych przez podmiot. w tym tych wykonywanych w ramach jego publicznoprawnych zadań. Tym samym organ w zależności od treści dokumentów i ich związku z wykonywaniem zadań publicznych każdorazowo winien dokonać oceny, czy ich treść umożliwia jej udostępnienie, czy też występują ustawowe ograniczenia w tym zakresie. PINB jest organem administracji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a więc podmiotem będącym w posiadaniu informacji wnioskowanej przez Skarżącą, a dotyczącą podjętych przez organ działaniach zmierzających do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, tj. w szczególności informacji o wszczęciu postępowania legalizacyjnego, nakazie wstrzymania prac budowlanych i zgody na inne niż mieszkanie użytkowanie lokalu oraz informacji co do wymaganych zgód i o ewentualnych odbiorach zmodyfikowanych instalacji w lokalu. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 i art. 6 ud.i.p.. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności wymienionych w jej art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań, bowiem informacja publiczna dotyczy sfery faktów, jak też dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi również treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA w sprawie II SA/Wa 4059/02). W ocenie Sądu, wniosek Skarżącej o udzielenie informacji dotyczącej nielegalnie prowadzonych prac budowlanych i informacji o podjętych przez organ działaniach naprawczych w sprawie, czy PINB dokonał kontroli pod względem ewentualnego wyeliminowania stanu zagrożenia i niebezpieczeństwa dla ludzi jest informacją publiczną. Działania PINB w zakresie kontroli odnoszą się do obowiązku organu nadzoru budowlanego kontroli i doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca, występując z wnioskiem z [...] lipca 2025 r., działała w interesie publicznym, w sprawie występuje powszechne zagrożenie dla dóbr prawnie chronionych (życie, zdrowie, bezpieczeństwo). Uzasadniając ww. wniosek wskazała, że wnioskowane informacje są istotne i niezbędne dla niej i mieszkańców pozostałych lokali ze wspólnego pionu mieszkalnego, którzy obawiają się, czy gabinet terapeutyczno-usługowy nie stanowi niebezpieczeństwa, w tym pożarowego. Przedmiotem informacji publicznej jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Nawet jeśli wniosek o informację publiczną zostaje sformułowany na tle konkretnej sprawy indywidualnej, to nie oznacza, że jest on wnioskiem w sprawie prywatnej (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 3017/15). Informacja dotycząca odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku jest informacją publiczną udzielaną w trybie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., z którego wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. W tym zakresie, zdaniem Sądu, mieści się informacja o podjętych przez organ nadzoru budowlanego czynnościach zmierzających do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. PINB nie udzielił Skarżącej pełnej informacji publicznej na jej wniosek z 18 lipca 2025 r. W rozpatrywanej sprawie do dnia wniesienia skargi, za pośrednictwem organu do tut. Sądu, jak również do dnia jej rozpatrzenia, co miało miejsce dnia [...] grudnia 2025 r., organ pozostawał w bezczynności, bowiem Skarżąca nie otrzymała pełnej odpowiedzi na złożony wniosek. W związku z tym, że PINB jako podmiot zobowiązany nie udostępnił ww. informacji publicznej w ustawowym terminie, ani też nie wydał decyzji odmownej w tym zakresie, zasadne jest uznanie, że pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku strony. Tym samym Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Inspektor Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia [...] lipca 2025 r. w zakresie żądania udzielenia informacji o podjętych przez organ działaniach zmierzających do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, tj. w szczególności informacji o wszczęciu postępowania legalizacyjnego, nakazie wstrzymania prac budowlanych i zgody na inne niż mieszkanie użytkowanie lokalu nr 3 oraz informacji co do wymaganych zgód i o ewentualnych odbiorach zmodyfikowanych instalacji w lokalu nr [...] (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w zakresie opisanym w pkt 1, do jakiej doszło - wbrew wymogom art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - wobec opóźnienia w udostępnieniu żądanej wnioskiem z [...] lipca 2025 r. informacji publicznej - miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której odpowiedzi na wniosek strony nie udzielono, nawet po wniesieniu skargi. Podkreślenia wymaga, że bezczynność organu nie była usprawiedliwiona. Organ zawsze bowiem jest zobowiązany do takiej organizacji pracy, aby podołać nałożonym przez ustawodawcę obowiązkom bez nieuzasadnionego przedłużenia terminów załatwienia spraw, a okoliczności związane w szczególności z brakiem zabezpieczenia dostatecznej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiednim zorganizowaniem postępowania administracyjnego, obciążają w całości organ. Z akt sprawy wynika, że organ przy piśmie z dnia [...] września 2025 r. udostępnił zanonimizowany dokument, o który wnosiła Skarżąca (wniosek PINB z 17 czerwca 2025 r. skierowany do Sądu Rejonowego w B. o ukaranie inwestora). W konsekwencji powyższego Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie bezczynności organu dotyczącej rozpoznania wniosku skarżącej z [...] lipca 2025 r. dotyczącego żądania udostępnienia wniosku organu z dnia 17 czenwca 2025 r. skierowanego do Sądu Rejonowego w B. o ukaranie inwestora (pkt 3 sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie żądania udzielenia informacji opisanej w pkt 3, przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4 sentencji wyroku). Wnioskowana informacja została udostępniona w powyższym zakresie po wniesieniu skargi do Sądu. W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu bezczynności, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.. Sąd przyznał od organu na rzecz Skarżącej sumę pieniężną w wysokości [...] zł (pkt 5 sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcję, Sąd orzekł o przyznaniu wskazanej w sentencji orzeczenia • s, sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto w szczególności pod rozwagę czas trwania bezczynności, w tym to, że informacja nie została udzielona, bez żadnego uzasadnienia, również po wniesieniu skargi. Wnioskowane dokumenty dotyczą postępowania kontrolnego organu w sprawie nielegalnego, samowolnego prowadzenia robót budowlanych w lokalu sąsiadującym z lokalem Skarżącej. Istotną okolicznością zasądzenia tej kwoty jest także funkcja dyscyplinujące- przymuszająca stosowanego środka. Sąd miał bowiem na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. O kosztach postępowania, na które składa się zwrot wpisu w kwocie [...]zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 6 sentencji wyroku).