II SAB/Bd 138/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] września 2020 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga B. S. na bezczynność Wójta Gminy wniesiona została w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] 2020r. B. S. wniosła do Wójta Gminy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją ww organu z dnia [...] 2002r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2020r. nr [...] organ, działając na podstawie art. 61 a k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] 2002r. Na skutek zażalenia na to postanowienie wniesionego przez B. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], postanowieniem z dnia [...] 2020r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego Wójt Gminy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie oparł się na niewłaściwej podstawie prawnej, t.j. art. 61a k.p.a., który to przepis może stanowić podstawę odmowy wszczęcia postępowania w innym nadzwyczajnym trybie dotyczącym wzruszania decyzji, czyli stwierdzenia nieważności (art. 145 k.p.a.), a normą prawną regulującą wszczęcie i odmowę wszczęcia tego postępowania nadzwyczajnego jest przepis art. 149 k.p.a. Ponadto w ocenie SKO, Wójt Gminy nie wyjaśnił spornej w niniejszej sprawie kwestii istnienia przedmiotu postępowania, tj. decyzji wydanej przez Wójta Gminy znak: [...] z dnia [...] 2002r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej budowie( przebudowie) drogi gminnej [...], ul. [...], obejmującą swym zakresem działkę nr ew. [...] w [...]. W dniu [...] 2021r. B. S. złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wskazując w nim na bezczynność Wójta Gminy. W dniu [...] 2021r. SKO wydało postanowienie nr [...], w którym uznało wniesione ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin do załatwienia sprawy – w ciągu dwóch miesięcy. W dniu [...] 2021r. Wójt Gminy zawiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] 2021r. a następnie w dniu [...] 2021r. kolejny raz przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] 2021r. Organ nie podjął żadnych innych czynności i w tej sytuacji B. S. w dniu [...] 2021r. złożyła skargę na bezczynność Wójta Gminy, wnosząc o: - stwierdzenie bezczynności organu, - zobowiązanie Wójta Gminy do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, - wymierzenie organowi grzywny zgodnie z przepisami prawa, - zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi, opisując w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę chronologię czynności podejmowanych przez organ oraz stronę w celu formalno-prawnego uporządkowania skutków błędu geodety w oznaczeniu numerów działek ewidencyjnych w mapach wykorzystanych w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W sprawie będącej przedmiotem skargi skarżąca zwalcza bezczynność Wójta Gminy w sprawie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją ww organu z dnia [...] 2002r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej [...]. Badając wymogi formalne skargi na bezczynność Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione. Przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a. Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżąca bez wątpienia ten wymóg formalny dopełniła. Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia [...] 2021r. skierowała ona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] ponaglenie, które zostało uwzględnione. Na tej podstawie należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna. Przystępując do merytorycznej oceny zarzutu bezczynności wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 37 § 1 k.p.a bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018 - dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Uwzględniając powyżej wskazane przesłanki wyjaśnić należy, iż w przypadku skarg na bezczynność wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są etapem postępowania, w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia. Wobec powyższego datą graniczną orzekania w niniejszej sprawie jest dzień wydania rozstrzygnięcia przez skarżony organ. Zatem Sąd nie był uprawniony do badania bezczynności Wójta w zakresie przedmiotowego wniosku w okresie przed wydaniem przez ten organ postanowienia z dnia [...] 2020r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] 2002r. Organ rozstrzygając sprawę postanowieniem z dnia [...] 2020r. załatwił wówczas wniosek skarżącej. Postanowienie to – w wyniku kontroli instancyjnej – nie ostało się jednak w obrocie prawnym. Dlatego aktualnie ocena bezczynności obejmuje okres po zwrocie akt do organu I instancji. Od tego momentu zatem prześledzić należało, czy Wójt podejmował skuteczne działania, zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia. W kontekście powyższych uwag, oceniając zasadność przedmiotowej skargi należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż po dacie doręczenia organowi pierwszej instancji postanowienia z dnia [...] 2020r. wraz z aktami sprawy, organ do dnia złożenia skargi na bezczynność t.j. do [...] 2021r. nie podjął żadnego rozstrzygnięcia merytorycznego bądź procesowego, które zmierzałoby do załatwienia sprawy. Jedyne działanie Wójta Gminy ograniczyło się tylko do dwukrotnego powiadomienia skarżącej o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku) zobowiązał Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] 2020r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Z uwagi na konieczność orzeczenia na podstawie art. 149 § 1pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana postać bezczynności, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów – musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek (podanie) strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako "naruszenie", bądź "zwykłe naruszenie". Dla uznania rażącego charakteru naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu, w tym stopień przekroczenia terminów, mają bowiem znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca. Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu w niniejszej sprawie nie tyle wynikała ze złej woli Wójta lub ostentacyjnego zaniedbywania przezeń swych obowiązków, ile raczej była wynikiem istotnych wątpliwości organu w zakresie rozstrzygnięcia. Z powyżej podanej przyczyny Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W tym zakresie Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych od Wójta Gminy na rzecz skarżącej Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność organu (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 120 tej ustawy, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.