II SAB/Bd 144/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. zobowiązuje Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w [...] do rozpatrzenia wniosku S. P. z dnia [...] czerwca 2012 r. o wydanie zaświadczenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. S. P. wniósł do Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekazanie środków pieniężnych wynikających z decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w B. nr [...]. Uzasadniając złożony wniosek skarżący wskazał w nim, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1172/04 dokonując wykładni wyroku z dnia 18 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1172/04 ustalił datę wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. Nr [...], usuwając przeszkodę do wydania zaświadczenia o żądanej treści, niezbędnego do zamierzonego postępowania sądowego, a także potwierdzenia, że jego prawo do osobnej kwatery stałej zostało zrealizowane zgodnie z prawem. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] wskazał, że wydanie żądanego zaświadczenia nie jest możliwe. Organ podniósł także, że przedmiotowa sprawa była już rozstrzygnięta postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r., które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa WAM Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Następnie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2005 r. oddalił skargę S. P. na ww. postanowienie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżący na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wniósł zażalenie do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. wskazując, że nie zgadza się ze sposobem załatwienia jego wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. uznał zażalenie skarżącego za nieuzasadnione. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że wniosek z dnia [...] czerwca 2012 r. jest tożsamy z wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2004 r. w zakresie którego sprawa została zakończona, a jednocześnie nie zaistniały żadne nowe okoliczności faktyczne, które wpływałyby na odmienny sposób załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] października 2012 r. S. P. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. w przedmiocie wydania zaświadczenia, wnosząc o zobowiązanie Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, oraz zobowiązanie tego organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36, art. 217 § 2, art. 218 § 1, oraz art. 219 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu do wydania (odmowy wydania) zaświadczenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w sytuacji, gdy organ odmawia wydania zaświadczenia zobowiązany jest do wydania postanowienia odmownego, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Dalej podał, że postanowienie takie nie ma charakteru incydentalnego, lecz odróżnia się od typowych postanowień treścią i skutkami. Skarżący podniósł także, że w art. 219 k.p.a. nie ma odesłania do przepisów dotyczących postępowań opisanych w dziale II k.p.a., ale należy uznać, że przepisy te są wspólne dla całego kodeksu, zatem należy je także stosować do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia. Przepisy te są zawarte w art. 124 k.p.a. Zdaniem skarżącego pismo organu z dnia [...] lipca 2012 r. nie odpowiada prawu. Skarżący podkreślił ponadto, że organ do tej pory nie wydał stosownego aktu, co oznacza, że od dnia złożenia przez niego wniosku organ pozostaje w bezczynności, naruszając tym samym art. 35 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., oraz art. 12 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego wniosek z dnia [...] czerwca 2012 r. został przez organ rozpatrzony i wydane zostały w tym zakresie stosowne dokumenty. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM nie pozostaje w bezczynności w zakresie realizacji wniosku skarżącego z [...] czerwca 2012 r., a tym samym naruszenie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - art. 35 § 3, art. 8 i 12 § 1 nie wystąpiło. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2013 r. skarżący podtrzymał argumentację zawartą w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga okazała się uzasadniona. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez skarżącego kolejnego wniosku o wydanie przez Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Terenowy w B. zaświadczenia potwierdzającego przekazanie środków pieniężnych wynikających z decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...]. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń nie obowiązuje zasada res iudicata, bowiem w sprawach tych jedynie urzędowo poświadcza się określone fakty albo stan prawny, bądź odmawia się ich poświadczenia. Dlatego też organ w niniejszej sprawie ponownie powinien dokonać merytorycznej oceny złożonego przez skarżącego wniosku. Przede wszystkim wskazać należy na szczególny charakter postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Postępowanie to ma charakter uproszczony ze względu na założoną w przepisach szybkość działania organu administracyjnego przy ograniczonym formalizmie czynności oraz szeroką dostępność tego postępowania dla różnych podmiotów. Wydanie zaświadczenia ma charakter czynności faktycznej. Powszechnie podkreśla się, iż zaświadczenie jest oświadczeniem wiedzy, bowiem wydając je organ jedynie stwierdza, co jest mu wiadome, natomiast nie rozstrzyga sprawy. Podkreśla się również, iż postępowanie to nie służy załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej, stąd też nie mają tu zastosowania przepisy dotyczące postępowania jurysdykcyjnego, w tym także dotyczące decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się w sytuacji, gdy przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub, gdy osoba ubiega się o jego wydanie ze względu na swój interes prawny sprowadzający się do urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub określonego stanu prawnego. W orzecznictwie podkreśla się, że "treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia" (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2000r. l SA/Wr 2709/98 niepublik.). W rozpatrywanej sprawie skarżony o bezczynność organ wskazał, iż skarżący już wcześniej, tj. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2004 r. domagał się wydania zaświadczenia o określonej treści, tożsamej ze wskazaną we wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. Sprawa została zakończona prawomocnie odmową wydania zaświadczenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1172/04 skargę oddalono). W ocenie Sądu istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że żądanie wydania zaświadczenia zostało zainicjowane nowym odrębnym wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. Niezależnie od faktu, iż treść tego wniosku jest tożsama z wnioskiem złożonym wcześniej przez stronę, obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrzenie tego wniosku zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 217 - 220 k.p.a. Jak już wyżej nadmieniono w sprawie, w której postępowanie kończy się wydaniem zaświadczenia lub wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, nie obowiązuje zasada powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Zaświadczenie, jako czynność materialno - techniczna służąca potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Jest jedynie potwierdzeniem istnienia prawa lub faktów i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, co do jej istoty. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania kolejnego zaświadczenia nie staje się bezprzedmiotowe pomimo, że wcześniej wydano zaświadczenie bądź odmówiono postanowieniem jego wydania. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (sygn. akt l SA/Wa 1210/04 - LEX 192006; sygn. akt l SA/Wa167/04 - LEX 164773). W istocie bowiem, postępowanie organu w przedmiocie kolejnego wniosku o wydanie zaświadczenia służyć ma ocenie, czy w sprawie nie zaistniała zmiana stanu faktycznego lub prawnego, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie żądania strony (wobec wcześniejszej odmowy wydania zaświadczenia), bądź wydanie zaświadczenia, o odmiennej, w stosunku do poprzedniego dokumentu, treści. Oznacza to więc, że właściwy organ, w sytuacji wniesienia przez stronę wniosku o wydanie zaświadczenia oraz zaistnienia przesłanek zawartych w art. 217 k.p.a. i w art. 218 k.p.a., nie może uchylić się od przeprowadzenia postępowania i odmówić wydania tegoż aktu wiedzy. Przepisy prawa obligują organ do załatwienia każdego wniosku dotyczącego wydania zaświadczenia o żądanej treści złożonego przez osobę uprawnioną. W literaturze zwraca się uwagę na to, że zmiana zaświadczenia nie jest możliwa na podstawie przepisów k.p.a. Osoba, która je uzyskała, nie może korzystać ze środków zaskarżenia, a musi uciec się do innych sposobów działania, jak np. przeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym przeciwdowodów na podstawie art. 76 § 3, wniesienia skargi do właściwego organu (art. 227) lub wniesienia nowego żądania w sprawie wydania zaświadczenia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Duże Komentarze Becka, 9. wydanie, Warszawa 2008, s. 840). Powyższe również uprawnia do stwierdzenia, że skoro wnioskodawcy przysługuje prawo do złożenia kolejnego wniosku o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, to takie uprawnienie przysługuje mu także w sytuacji odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Należy zwrócić uwagę, że dział VII k.p.a. nie zawiera odesłania do pozostałych przepisów k.p.a. w kwestiach nieuregulowanych, ale z zasad wykładni systemowej można wyprowadzić wniosek, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia powinno mieć formę pisemną i zawierać wszystkie elementy przewidziane w art. 124 i 125. Z tych samych racji, do zażalenia, które organ rozstrzyga w drodze postanowienia, powinny być stosowane odpowiednio przepisy art. 141 i 143. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest zaskarżalne zażaleniem, ale ze względu na to, że jest ono wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego, dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego będzie wynikała z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bo chodzi w tym przypadku o czynności z zakresu administracji publicznej (materialno - techniczne), które dotyczą stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W tezie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 1998 r., sygn. akt l SAB 49/98 zasadnie wywodzi się, że "skarga na postanowienie wydane na podstawie art. 219 k.p.a. jest dopuszczalna. Zgodnie zatem z art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz 368 ze zm.) dopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia". Takie samo stanowisko trzeba przyjąć zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Istotne znaczenie dla sprawy ma również kwestia, że w obrocie prawnym zaświadczenia mogą wieść samodzielny żywot, niekoniecznie odpowiadając aktualnemu stanowi faktycznemu i prawnemu po jakimś czasie, i wobec tego pewna reglamentacja ich wystawiania - wynikająca z treści art. 217 § 2 k.p.a. - spełnia postulat bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zauważyć zatem należy, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły żadne prawne przeszkody w merytorycznym rozpatrzeniu żądania skarżącego. W wyroku z dnia 21 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1777/04 Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na wcześniejsze orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że na postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie bądź odmowę wydania zaświadczenia składają się czynności o charakterze materialno - technicznym. W ramach takiego postępowania organ bada, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane, a także czy dane te dotyczą stanu faktycznego bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne, tj. przyznać albo ograniczyć bądź pozbawić uprawnienia. Zaświadczenie jest zatem aktem o charakterze informacyjnym, a nie aktem o charakterze prawnokształtującym, jakim jest np. decyzja administracyjna. Jego wydanie nie jest obwarowane wymogami przewidzianymi w k.p.a. dla orzeczeń kształtujących prawa i obowiązki. W sprawie niniejszej organ administracji rozpoznając wniosek nie wydał postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, lecz wniosek rozpoznał zwykłym pismem. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organ administracji nie załatwił w sposób przewidziany przepisami prawa wniosku strony, co przesądza o tym, iż pozostaje on w stanie bezczynności. Sąd stwierdza jednocześnie, że wobec podejmowanych działań, bezczynności tej nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Sąd nie mógł zobowiązać organu do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, ponieważ Sąd nie stosuje przepisów art. 37 § 2 i art. 38 k.p.a. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. umożliwia zobowiązanie organu, jedynie do wydania w sprawie stosownego (aktu, interpretacji, czynności, aby zlikwidować stan bezczynności i doprowadzić do załatwienia złożonego w sprawie wniosku, dotyczącego np. przyznania, stwierdzenia, ustalenia na rzecz wnioskodawcy konkretnego prawa). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.