II SAB/Bd 15/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. F. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Pismem z dnia 9 stycznia 2024 r. K. F. (dalej: skarżąca, strona) wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – dalej "u.d.i.p.") w zakresie niezrealizowania wniosku o udostępnienie informacji w ustawowym terminie. Wobec ww. naruszenia strona wniosła o stwierdzenie dopuszczenia się przez organ bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie – nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 13 listopada 2023 r. za pośrednictwem platformy epuap.gov.pl skarżąca wniosła o dostęp do informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące budowy Ośrodka Zdrowia w Gminie W. . Następnie pismem z dnia 27 listopada 2023 r. organ przedłużył termin do udzielenia odpowiedzi do dnia 11 grudnia 2023 r., zaś pismem z dnia 11 grudnia 2023 r. ponownie przedłużył ten termin do dnia 29 grudnia 2023 r. Pomimo upływu ww. terminów organ nie udzielił odpowiedzi na zadane we wniosku pytania. 2. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. poinformował, że powodem wydłużenia terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej były braki kadrowe oraz konieczność zaangażowania pracowników w trwającą kontrolę w Urzędzie Gminy. Ponadto z uwagi na stan zdrowia pracownika odpowiedzialnego za rozpatrzenie sprawy i spowodowane tym stanem roztargnienie pracownika nie przekazał on żądanych dokumentów w terminie. Jednocześnie organ wskazał, że w dniu sporządzenia odpowiedzi na skargę udzielił również odpowiedzi na wniosek skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 3. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). W myśl przywołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto w myśl § 2 przywołanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Wójta Gminy W. w sprawie nieudzielenia na wniosek skarżącej z dnia 13 listopada 2023 r. informacji publicznej dotyczącej zadania inwestycyjnego prowadzonego przez Gminę W. pn. "Budowa Ośrodka Zdrowia w Gminie W. " w zakresie: - kto zasiadał w komisji (poprzez podanie imienia, nazwiska i funkcji); - przesłania protokołu sporządzonego przez komisję oraz przesłania ewentualnych uwag sporządzonych przez tę komisję; - przesłania szczegółowej koncepcji rozwiązań architektoniczno-konstrukcyjnych, którą ww. komisja zatwierdziła; - podanie informacji komu zamawiający powierzył funkcję inspektora nadzoru z następujących branż (podanie imienia i nazwiska): branża konstrukcyjno-budowlana, branża instalacyjna w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych i gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych oraz z branży instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. Wskazania w tym miejscu wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 25 września 2018 r., I OSK 1467/18; z 15 grudnia 2017 r., I FSK 1238/16). Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej ma zaś miejsce w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej posiadając żądaną informację, nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia, lub też informuje wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w sytuacji, gdy taką informację stanowi. Nie można natomiast zarzucić bezczynności adresatowi wniosku, jeżeli nie posiada on informacji wskazanej we wniosku. W takim przypadku podmiot publiczny powinien o tym fakcie powiadomić wnioskującego (por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2012 r., I OSK 192/12; z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14). Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznej został określony w art. 6 u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.). Ponadto, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, iż na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie są jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2019 r., I OSK 2788/17; z 16 października 2018 r., I OSK 2621/16; 14 listopada 2019 r., I OSK 692/18; 19 czerwca 2020 r., I OSK 1777/19; wyroki WSA we Wrocławiu z 16 marca 2021 r., IV SAB/Wr 450/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 kwietnia 2021 r., II SAB/Bd 4/20; wyrok WSA w Krakowie z 26 lutego 2021 r., II SAB/Kr 15/21; wyrok WSA w Opolu z 21 czerwca 2018 r., II SAB/Op 49/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z treści przepisów u.d.i.p. wynika zatem, że załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga również, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rzeczą sądu, w pierwszej kolejności jest ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego zwróciła się strona skarżąca był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana przez stronę informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów powołanej ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność. 4. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu złożony przez skarżącą w dniu 13 listopada 2023 r. wniosek spełniał minimalne wymogi determinujące skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, to jest: został przesłany za pośrednictwem platformy ePUAP na adres Urzędu Gminy W. , określając tym samym adresata wniosku – Wójta Gminy W. jako organ właściwy do reprezentowania gminy zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 40), który to organ niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.; jak również obejmował jasne sformułowanie, co do przedmiotu wnioskowanej informacji publicznej, dotyczącej zadania inwestycyjnego prowadzonego przez Gminę W. pn. "Budowa Ośrodka Zdrowia w Gminie W. ". Z akt sprawy wynika nadto, iż w dniu 7 lutego 2024 r., tj. po wniesieniu przez skarżącą skargi do Sądu, organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej poprzez: - przesłanie notatki służbowej z dnia 14 czerwca 2023 r. dot. akceptacji koncepcji rozwiązań architektoniczno-konstrukcyjnych z wyszczególnieniem składu i funkcji członków komisji oraz pisma do wykonawcy o akceptacji koncepcji wraz z uwagami; - przesłanie szczegółowej koncepcji rozwiązań architektoniczno-konstrukcyjnych; - wskazanie, iż zamawiający powierzył funkcję kompleksowego nadzoru inwestorskiego przedsiębiorstwu Usługi Inżynierskie D. R., które dysponuje osobami posiadającymi niezbędne uprawnienia do sprawowania nadzoru inwestorskiego we wszystkich wymaganych branżach. W tak zakreślonych ramach prawnych i faktycznych stwierdzić należy, iż wniesiona skarga, pomimo przesłania stronie ww. pisma organu z dnia 7 lutego 2024 r. zawierającego wnioskowane informacje, zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią przywołanego wyżej art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z brzmienia przywołanych przepisów wprost wynika, iż co do zasady przewidziany prawem termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek wynosi 14 dni od daty złożenia wniosku. Przewidziana przez ustawodawcę możliwość wydłużenia tego terminu, maksymalnie do 2 miesięcy, odnosi się natomiast do sytuacji, w której zaistniałe na tle konkretnej sprawy okoliczności, np.: nieprecyzyjne sformułowanie treści wniosku, jego wielowątkowość, czy też występujące wątpliwości, co do możliwości uznania żądanych informacji za informację publiczną, uniemożliwiają rozpatrzenie żądania w terminie 14 dni. Przy czym w tym przypadku organy administracji zobowiązane są przed upływem 14 dniowego terminu, poinformować wnioskodawcę o przyczynach opóźnienia oraz wskazać nowy termin rozpatrzenia wniosku, nie dłuższy niż 2 miesiące (por. wyroki NSA z 14 października 2021 r., III OSK 3448/21; z 16 grudnia 2022 r., III OSK 1578/21; wyrok WSA w Olsztynie z 6 kwietnia 2023 r., II SAB/Łd 15/23). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż wniesiony w dniu 13 listopada 2023 r. wniosek skarżącej nie został załatwiony w ustawowym 14-dniowym terminie. Co prawda organ dwukrotnie wydłużał termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek (pismem z dnia 27 listopada 2023 r. do dnia 11 grudnia 2023 r. oraz pismem z dnia 11 grudnia 2023 r. do dnia 29 grudnia 2023 r.) jako powód opóźnienia podając braki kadrowe oraz konieczność zaangażowania pracowników w trwającą wówczas kontrolę w Urzędzie Gminy, jednakże również we wskazanym terminie żądana przez skarżącą informacja publiczna nie została jej udzielona. Tym samym późniejsze podjęcie działań przez organ, już po wniesieniu skargi na bezczynność, nie wyłącza zasadności stawianego temu organowi zarzutu bezczynności i możliwości dokonania merytorycznej oceny tego zarzutu przez sąd administracyjny (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). 5. Reasumując Sąd stwierdza, iż wobec bezspornego przekroczenia przez organ terminu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. stawiany organowi zarzut bezczynności uznać należy za uzasadniony. Jednocześnie, w przedstawionych okolicznościach sprawy, Sąd stwierdza, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to, co wymaga wyeksponowania, musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA w Łodzi z 28 marca 2017 r., II SA/Łd 967/16). Biorąc pod uwagę, że organ informował skarżącą o przedłużaniu terminu do udzielenia informacji publicznej, podając jednocześnie powód zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (problemy kadrowe), a także fakt, że żądana informacja została udzielona niespełna miesiąc po przekroczeniu dwumiesięcznego terminu, w ocenie Sądu takie naruszenie nie uzasadnia przypisania stwierdzonej bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. 5. Z tych wszystkich powodów Sąd, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu sąd umarza postępowanie, jednak wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącej. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł, na którą składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi.