II SAB/Bd 16/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Leszek Tyliński asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi K. Ś. na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku K. Ś. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2019 r., 2. stwierdza, że Dyrektor Szkoły Podstawowej im. J. W. w [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej im. J. W. w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2019 r., skierowanym drogą elektroniczną do Szkoły Podstawowej im. J. W. w [...] (dalej powoływanej też jako "Szkoła"), skarżący K. Ś. wystąpił o przesłanie w formie elektronicznej, za pomocą platformy ePUAP, jak najbardziej aktualnego statutu Szkoły - w związku z brakiem możliwości odnalezienia go na stronie internetowej szkoły, oraz adresu strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) Szkoły. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o dostępie do informacji publicznej" lub "udup") poprzez nie podjęcie w ustawowym terminie żadnych działań w przedmiocie rozpatrzenia złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do jego rozpatrzenia w terminie czternastu dni od daty otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł na zasadzie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej, powołując się na okoliczność udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji w postaci statutu Szkoły i adresu strony BIP, niezwłocznie po wniesieniu skargi (pismem z dnia [...] marca 2019 r.) oraz wskazując, że nieudostępnienie skarżącemu wnioskowanej informacji było wynikiem niedopatrzenia w zakresie dekretowania korespondencji przychodzącej drogą elektroniczna?. Ponadto organ wniósł o odstąpienie od stwierdzenia, iz? bezczynność organu stanowiła rażące naruszenie prawa, wskazując że nie stanowi rażącego naruszenia prawa uchybienie wynikające z niedopatrzenia organizacyjnego w działaniu organu, które niezwłocznie zostaje naprawione, a także o odstąpienie od zasądzenia od organu sumy pienie?z?nej w kwocie [...]zł, podkreślając że wymierzenie tego środka zależy od uznania sądu, a jego celem jest zrekompensowanie skarżącemu niedogodności jakie poniósł na skutek bezczynności organu i zdyscyplinowanie organu, tymczasem potrzeba taka nie występuje w niniejszej sprawie, gdzie skarżący otrzymał z?a?dana? informacje? publiczna?, a organ naprawił swoje uchybienie niezwłocznie po wniesieniu skargi. Na rozprawie w dniu [...] września 2019 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wskazując na okoliczność otrzymania wnioskowanej informacji po wniesieniu skargi do Sądu. W pozostałym zakresie skarżący podtrzymał skargę, podnosząc iż do uznania Sądu pozostawia kwestię przyznania sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 udip tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 udip). Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, wśród których znalazła się m.in. informacja o podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 udip i zasadach ich funkcjonowania, w tym o ich statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, czy też trybie ich działania (art. 6 ust. 2 i 3 udip). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 udip obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym jak stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 udip m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że spełniony został w sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dyrektor szkoły publicznej prowadzonej przez organ samorządu terytorialnego jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 1 ust. 1 pkt 1 udip), jako że reprezentuje on jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne, do których należy zaliczyć zadania dydaktyczno-wychowawcze - art. 4 ust. pkt 5 udip (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2740/16 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Niesporne jest również, że żądanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r. stanowiło informację publicznej, gdyż dotyczyło informacji o podmiocie wykonującego zadania publiczne i jego zasadach funkcjonowania (jego statusie i formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, trybie ich działania),o czym mowa w art. 6 ust. 2 i 3 udip. Przesądzenie, że objęta wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. informacja stanowi informację publiczną oraz, że Dyrektora Szkoły jest podmiotem obowiązanym do udostępnia informacji publicznej, oznacza że w sprawie podmiot ten zobowiązany był do odniesienia się do ww. wniosku w trybie przepisów udip. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób w formie zgodnych z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 (w zakresie terminu udostępnienia), w art. 15 ust. 2 udip (w zakresie kosztów związanych z udostępnieniem informacji) i w art. 14 ust. 1 udip (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udostępnienia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 udip jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) oraz dla umorzenia postępowania (w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip). Z powyższego wynika, że w przypadku, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym, a organ do którego zostało skierowane żądanie jest właściwy i kompetentny w sprawie udostępnienia informacji publicznej, posiada żądaną informację oraz ma środki techniczne umożliwiające mu udostępnienie wnioskowanej informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, to powinien on zareagować na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bądź przez udostępnienie w terminie 14 dni żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania. Jeżeli zatem organ nie zareaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ww. sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, i wbrew tym przepisom ani nie udostępni w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Na tle poczynionych uwag, nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącą informacji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął bowiem do organu drogą elektroniczną przez platformę ePUAP w dniu [...] lutego 2019 r., a zatem wynikający z art. 13 ust.1 udip termin udostępnienia informacji upłynął z dniem [...] marca 2019 r. Wnioskowana informacja została natomiast udostępniona w dniu [...] marca 2019 r. (patrz pismo organu z dnia [...] marca 2019 r. - k. 31 akt sądowych; oświadczenie skarżącego zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. – k. 25 akt sądowych), a zatem dopiero w następstwie wniesienia skargi do Sądu na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Tym samym więc w sprawie wystąpił stan bezczynności, gdyż organ udostępnił stronie skarżącej wnioskowaną informację z przekroczeniem przewidzianego w art. 13 ust.1 udip terminu, bez powiadomienia o tym strony w trybie art. 13 ust. 2 udip. Okoliczność ta stanowiła podstawę do stwierdzania, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności. Z uwagi jednak na okoliczność, że ów stan bezczynności, istniejący w dniu wniesienia skargi, przed wydaniem wyroku przez Sąd ustał, na skutek udostępnienia stronie skarżącej przez organ w dniu [...] marca 2019 r. wnioskowanej informacji, należało uznać przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne za bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu Dyrektora Szkoły do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Skoro przed wydaniem wyroku organ przestał być bezczynnym, to przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna – rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania go do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności – a co za tym idzie - postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Nie było zatem podstaw i warunków do działania w zakresie określonym w art. 149 § 1 pkt 1 ppsa. W sprawie już bowiem samo wniesienie skargi na bezczynność wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji bezczynności adresata wniosku. W konsekwencji więc Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2019 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. W związku z tym, iż w sprawie Dyrektor Szkoły dopuścił się bezczynności, która ustała dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd zobligowany był do rozpatrzenia sprawy w świetle dyspozycji art. 149 § 1a ppsa. Podjęcie bowiem przez organ stosownego działania po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Rażące naruszenie prawa, w ocenie Sądu, oznacza wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stanowi je zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, ale i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być rażące i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech. Mając na uwadze okoliczności udostępnienia wnioskowanej informacji po wniesieniu do Sądu skargi, niekwestionowanie przez organ obowiązku udzielenia informacji, a także wskazaną przez organ przyczynę zwłoki związaną z problemem organizacyjnym organu w zakresie dekretowania dokumentów, co wskazuje iż działanie jego nie było zamierzone i celowe, ani też nie miało na celu utrudnienia skarżącej dostępu do informacji publicznej, Sąd uznał, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącej nie miała charakteru rażącego we wskazanym rozumieniu. Nie było więc podstaw do zakwalifikowania zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a ppsa w punkcie 2 sentencji wyroku. Z tych samych względów, na podstawie art. 149 § 2 pps, Sąd oddalił w punkcie 3 sentencji wyroku wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie [...]zł. Jest to bowiem dodatkowy środek, stosowany na zasadzie uznania Sądu, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym i tego czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa. O ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności czy przewlekłości organu. Podkreślić należy, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli okoliczności sprawy tego wymagają. W niniejszej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z sytuacją uzasadniającą przyznanie sumy pieniężnej, albowiem działań organu nie można było uznać za kwalifikowaną postać naruszenia prawa, a skarżący nie wykazał uzasadnionych podstaw dla potrzeby zastosowania wskazanej kompensacji (taką podstawą nie jest sam wymiar czasu pracy, który skarżący poświęcił na sporządzenie pism na potrzeby prowadzonego postępowania). Takiej potrzeby w żaden sposób nie dostrzegł również Sąd. Należy podkreślić, że skarżący otrzymał wnioskowaną informację po wniesieniu skargi tj. w dniu [...] marca 2019 r., a zatem jedynie 6 dni po upływie ustawowego terminu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.