II SAB/Bd 16/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] S. A. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty związanej z niezakończeniem rekultywacji części działki 1. zobowiązuje Minister Spraw Wewnętrznych do załatwienia wniosku [...] S.A. w W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku S. W. z dnia [...] kwietnia 2020 r.; 3. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Minister Spraw Wewnętrznych na rzecz strony skarżącej skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Pismem z dnia [...] stycznia 2022r. System Gazociągów Tranzytowych "E." S.A. (dalej: skarżąca, spółka, strona) reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Minister Spraw Wewnętrznych w sprawie wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2020r. dotyczącego nadpłaty w zakresie opłaty podwyższonej związanej z niezakończeniem rekultywacji części działki nr [...], obręb K. R., gmina T. wnosząc o: - zobowiązanie Minister Spraw Wewnętrznych do załatwienia wniosku skarżącej z [...] kwietnia 2020r. dotyczącego nadpłaty w zakresie opłaty podwyższonej związanej z niezakończeniem rekultywacji części działki nr [...], obręb K. R., gmina T., w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia Minister Spraw Wewnętrznych odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; - stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zasądzenie od Minister Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych; - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu spółka wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze trzykrotnie uchylało decyzję Marszałka. Po wydaniu ostatniej decyzji kasatoryjnej przez Kolegium Marszałek postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2022r. Następnie skarżąca wskazała o jakie dokumenty zwrócił się do niej Marszałek pismami z dnia [...] listopada 2021r. oraz z dnia [...] stycznia 2022r. Dalej podniosła, że początkowo Marszałek przyjmował interpretację błędną istotnych w sprawie przepisów prawa materialnego, pomimo wytycznych podanych przez organ odwoławczy. Następnie zaczął podejmować czynności zmierzające do pozyskania informacji i dowodów, które nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W niektórych czynnościach Marszałek sam sobie przeczył. Przykładowo, pismem z [...] października 2020r. zwrócił się do Starosty [...] o nadesłanie informacji kiedy został osiągnięty cel w postaci przywrócenia użyteczności gruntów rolnych oraz czy po złożeniu wniosku o uznanie rekultywacji za zakończoną prowadzony były jakiekolwiek czynności zmierzające do przywrócenia gruntów do użyteczności. Pomimo tego, w decyzji z [...] listopada 2020r. Marszałek przyjął, iż decydująca jest data ostateczności decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną. Ponadto zdaniem strony Marszałek nie przeprowadził dowodów zawnioskowanych przez skarżącą, co podkreślono w ponagleniu. Strona podkreśliła, że w całym toku postępowania wykazuje się inicjatywą dowodową, odpowiada na korespondencję kierowaną przez organ i udziela niezbędnych wyjaśnień. W ocenie spółki Marszałek aktualnie podejmuje pewne czynności w zakresie postępowania wyjaśniającego, to nie przyczyniają się one do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne, co uzasadnia postawienie organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. 2. W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności w punktach przytoczył stan faktyczny sprawy. Dalej Marszałek wskazał, że w związku z ostatnim wnioskiem strony z dnia [...] lutego 2022r. postanowił przeprowadzić rozprawę administracyjną. Jako świadkowie zostaną wezwani P. Z. oraz K. K., którzy są pracownikami Starostwa Powiatowego w L. i którzy sporządzili notatkę służbową z dnia [...] czerwca 2019r. oraz zostali wskazani przez spółkę. Ponadto zostaną wezwani inni kluczowi świadkowie, którzy brali udział w tej sprawie tj. K. D. - Wójt Gminy T., T. K. - Sołtys Wsi K. R. oraz H. L. - pracownik Urzędu Gminy T. na okoliczność dokonania przez nich oględzin działki oznaczonej nr [...] w m. K. R. i sporządzenia notatki służbowej w dniu [...] czerwca 2019r. Wezwany zostanie także A. K. jako wykonawca prac rekultywacyjnych na części gruntu działki nr [...] w obrębie K. R., gmina T.. W ocenie organu zeznania A. K. jako wykonawcy robót rekultywacyjnych, który do tej pory nie odpisał na żadne pismo będą stanowić istotny dowód w powyższej sprawie. Reasumując Marszałek wskazał, że w interesie organu leży rzetelne i terminowe zakończenie przedmiotowej sprawy, a przyjęcie daty zakończenia rekultywacji do wyliczenia i ustalenia nadpłaty nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Wszystkie podejmowane działania miały charakter celowy, a nie pozorny, w związku z czym skarga powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynnośc lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Równocześnie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. 4. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia przewlekłości Marszałka w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2020r. dotyczącego nadpłaty w zakresie opłaty podwyższonej związanej z niezakończeniem rekultywacji części działki nr [...], obręb K. R., gmina T.. Wskazania wymaga, że złożenie skargi do sądu administracyjnego poprzedziło wniesienie ponaglenia, co oznacza, że strona wypełniła wymóg formalny określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania ogólnych zasad zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021r. poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a."), w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że przewlekłość ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt III SAB/Po 20/21). 5. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020r. skarżąca wystąpiła do Minister Spraw Wewnętrznych o stwierdzenie nadpłaty w zakresie opłaty podwyższonej związanej z niezakończeniem rekultywacji części działki nr [...], obręb K. R., gmina T.. Marszałek w przedmiotowej sprawie wydał już trzy decyzje, które po wniesieniu środka odwoławczego przez stronę zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T.. Ostatnia decyzja Kolegium została wydana w dniu [...] listopada 2021r. i akta zostały zwrócone Marszałkowi w dniu [...] listopada 2021r. Z akt sprawy wynika, że po wydaniu powyższej decyzji i zwrocie akt, tok postępowania przedstawiał się następująco: - pismem z dnia [...] listopada 2021r. organ zwrócił się do spółki o przesłanie danych teleadresowych wykonawcy prac rekultywacyjnych, jak również wskazanie osoby mającej pełnomocnictwo wykonawcy do wypowiadania się w sprawie rekultywacji oraz przedłożenie kopii umowy zawartej z wykonawcą prac rekultywacyjnych, protokołu odbioru tych prac, faktury za wykonane prace rekultywacyjne; - postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021r. organ zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do [...] stycznia 2022r.; - pismem z dnia [...] grudnia 2021r. spółka udzieliła odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] listopada 2021r. wskazując m.in., że dokumenty o które wnioskuje organ są bezprzedmiotowe w niniejszej sprawie, jednakże jeżeli Marszałek uzna, że powyższe dokumenty są jednak niezbędne to wniosła o wyznaczenie terminu nie krótszego niż 21 dni albowiem uwierzytelnienie dokumentów wymaga zapoznania się z nimi w archiwum spółki; - pismem z dnia [...] grudnia 2021r. Marszałek ponowił swoją prośbę zawartą w piśmie z dnia [...] listopada 2021r. oraz rozszerzył prośbę o dostarczenie wyciągów bankowych potwierdzających zapłatę faktury; - pismem z dnia [...] grudnia 2021r. Marszałek Województwa zwrócił się do A. K. wskazanego jako wykonawca prac rekultywacyjnych o przesłanie kopii dokumentów oraz pisemnej informacji, kiedy zakończono prace rekultywacyjne na części gruntu działki nr [...] w obrębie K. R., gmina T., powiat lipnowski; - pismem z dnia [...] grudnia 2021r. spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonego protokołu z oględzin części działki nr [...] przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2019r. przez Starostę L. oraz 8 barwnych fotografii; - pismem z dnia [...] grudnia 2021r. spółka udzieliła odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] grudnia 2021r.; - pismem z dnia [...] stycznia 2022r. organ ponownie zwrócił się do A. K. wskazanego jako wykonawca prac rekultywacyjnych o przesłanie kopii dokumentów oraz pisemnej informacji, kiedy zakończono prace rekultywacyjne; - pismem z dnia [...] stycznia 2022r. Marszałek zwrócił się do skarżącej o przedłożenie faktury nr [...] wystawionych przez Roboty Budowlane Urządzeń Wodno-Inżynieryjnych A. K. oraz notatki z wykonanych prac sporządzonej przez Roboty Budowlane Urządzeń Wodno-Inżynieryjnych A. K. oraz przedstawiciela firmy "E. G. " S.A. lub protokołu odbioru prac rekultywacyjnych będących podstawą wypłaty za fakturę nr [...] z dnia [...] września 2019r.; - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022r. organ zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do [...] lutego 2022r.; - pismem z dnia [...] stycznia 2022r. spółka wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T.; - pismem z dnia [...] stycznia 2022r. spółka udzieliła organowi odpowiedzi na pismo z dnia [...] stycznia 2022r.; - w dniu [...] stycznia 2022r. pracownik organu skontaktował się telefonicznie z A. K. - wykonawcą prac rekultywacyjnych (notatka służbowa z dnia [...] stycznia 2022r.); - pismem z dnia [...] stycznia 2022r. Marszałek zwrócił się do Urzędu Gminy T. o przesłanie wszystkich dokumentów, które miały wpływ na opinię Wójta Gminy T. z dnia [...] czerwca 2019r. uchyloną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019r.; - pismem z dnia [...] stycznia 2022r. Gmina T. udzieliła odpowiedzi na pismo Marszałka z dnia [...] stycznia 2022r.; - pismem z dnia [...] lutego 2022r. Marszałek zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się materiałem dowodowym i prawem strony do wniesienia uwag i dodatkowych wyjaśnień w terminie 3 dni, licząc od dnia następującego po dniu zapoznania się z materiałem dowodowym; - postanowieniem z dnia [...] lutego 2022r. Marszałek zawiadomił spółkę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do [...] lutego 2022r.; - pismem z dnia [...] lutego 2022r. spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków - P. Z. oraz K. K., będących pracownikami Starostwa Powiatowego w L., którzy sporządzili notatkę służbową z dnia [...] czerwca 2019r.; - postanowieniem z dnia [...] lutego 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uznało ponaglenie spółki za uzasadnione i wyznaczyło organowi termin na załatwienie sprawy – 21 dni. Zdaniem Sądu mając na uwadze przedstawiony powyżej przebieg postępowania trudno zaakceptować stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że wszystkie podejmowane działania miały charakter celowy. W szczególności podkreślenia wymaga, że Marszałek w toku prowadzonego postępowania wzywał skarżącą spółkę o dokumenty, które nie przyczyniają się do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, którą jest określenie daty zakończenia rekultywacji części działki nr [...], obręb K. R., gmina T.. Za takie dokumenty uznać należy faktury nr [...] wystawione przez Roboty Budowlane Urządzeń Wodno-Inżynieryjnych A. K., które nie dotyczą ww. działki. Za wątpliwe należy uznać również działania organu polegające na kierowaniu pism do strony skarżącej o przedłożenie umowy i faktur VAT za wykonanie prac rekultywacyjnych, bowiem z tych dokumentów nie wynika, kiedy prace te zostały faktycznie zakończone. Ponadto w ocenie Sądu mając na uwadze datę wpływu wniosku o stwierdzenie nadpłaty – [...] kwietnia 2020r. - stwierdzić należy, że całość dokumentacji związanej z rekultywacją spornej działki znajdujących się w posiadaniu czy to Starosty [...], czy Gminy T. M. mógł zgromadzić na wcześniejszym etapie postępowania, a nie kierować kolejne pisma o poszczególne dokumenty. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z 20 czerwca 2007r. Uwzględniając powyższe okoliczności należy stwierdzić, że postępowanie Marszałka prowadzone w sprawie wniosku spółki z dnia [...] kwietnia 2020r. nosi znamiona przewlekłości postępowania, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Z uwagi na brak wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie należało zobowiązać organ administracji do jego wydania w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez Marszałka miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie stwierdził okoliczności uzasadniających stanowisko, że brak załatwienia kontrolowanej sprawy jest wynikiem rażących zaniedbań odnośnie obowiązku terminowego załatwiania spraw administracyjnych, celowym działaniem, czy lekceważeniem strony postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. O ile można zarzucić organowi opieszałość po wniesieniu wniosku - co wypełnia znamiona przewlekłości - to należy uwzględnić fakt, że wpływ na tę okoliczność miała także postawa samej strony (wielość składanych wniosków dowodowych) oraz brak odpowiedzi od wykonawcy prac rekultywacyjnych tj. A. K.. Zatem w realiach rozpatrywanej sprawy przewlekłość organu nie była tak znacznego stopnia, który uzasadniałby określenie jej jako rażącej. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265).