II SAB/Bd 162/12

Dnia 27 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 27 marca 2013 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] października 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem przesłanym drogą elektroniczną w dniu [...] października 2012 r. Stowarzyszenie L w W., powołując się na art. 61 Konstytucji RP, zwróciło się na adres sekretarza Gminy L. o udostępnienie informacji: ile wniosków o informację publiczną otrzymał urząd gminy w roku 2011 i 2012 oraz o udostępnienie ewidencji tych wniosków za rok 2011 i 2012. Jednocześnie we wniosku zawarto żądanie, by w przypadku prowadzenia tej ewidencji w formie elektronicznej udostępnić ją w postaci pliku w formacie dokumentu tekstowego lub arkusza kalkulacyjnego lub w przypadku gdy ewidencja nie jest prowadzona w formie elektronicznej udostępnić ją w postaci skanu, z dokonaniem niezbędnych wyłączeń dotyczących ochrony prywatności wnioskujących osób oraz o udostępnienie żądanej informacji publicznej drogą elektroniczną na adres stowarzyszenia. Wnioskiem przesłanym dnia [...] listopada 2012 r. Stowarzyszenie ponownie zwróciło się do Wójta Gminy L. o udostępnienie informacji publicznej żądanej w poprzednim wniosku. W odpowiedzi na powyższe organ w dniu [...] listopada 2012 r. poinformował Stowarzyszenie, iż nie prowadzi ewidencji wniosków o udzielenie informacji publicznej, a udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku wymaga przekształcenia informacji publicznej. W związku z tym, na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócono się z zapytaniem, czy Stowarzyszenie jest w stanie pokryć koszty tego przekształcenia i wysłania odpowiedzi na zadane pytania. W dniu [...] listopada 2012 r. Stowarzyszenie poinformowało organ, iż podtrzymuje swój wniosek. Stowarzyszenie L w W., pismem z dnia [...] listopada, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych, zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Stowarzyszenie powołało się na art. 61 Konstytucji RP ponadto, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że w myśl art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie żądanych informacji jest co do zasady bezpłatne, a pobieranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od tej zasady i dotyczy rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że udzielił on odpowiedzi na wniosek jednocześnie informując wnioskodawcę, iż przygotowanie żądanych informacji wymaga przekształcenia, co spowoduje powstanie kosztów, które wnioskodawca winien uiścić, jednak nie uzyskał on odpowiedzi w tym przedmiocie. Organ wskazał również, iż sam wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie był adresowany na ogólnodostępny adres mailowy Urzędu Gminy L., lecz na adres mailowy Sekretarza, wykorzystywany do korespondencji wewnętrznej w Urzędzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu stanowi zarzucana Wójtowi Gminy L. bezczynność w przedmiocie udostępnienia na wniosek Stowarzyszenia L w W. z dnia [...] października 2012 r. informacji publicznej o ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej kierowanych do organu w 2011 i 2012 r. oraz udostępnienie ewidencji tych wniosków. Na wstępie wskazać należy, że warunki formalne skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie zostały spełnione. Skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia wnoszonym na drodze administracyjnej, w szczególności nie ma w tej sytuacji zastosowania zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 K.p.a.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie mają one zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ww. ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Prawo do uzyskania informacji publicznej, jak zasadnie wywodzi strona skarżąca, zagwarantowane jest w art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, o działalności organów samorządu gospodarczego, zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z publicznych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust.3). W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn.zm.- zwana dalej: "ustawą"), informacją publiczną w jej rozumieniu jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Każdemu przysługuje prawo dostępu do tej informacji niezależnie od posiadania w tym interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1). Definicję informacji publicznej doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy. Stosownie do tego przepisu udostępnieniu podlegają m.in. informacje o organach władzy publicznej, ich statusie prawnym, organizacji, zasadach funkcjonowania podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, trybie działania, w szczególności sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych przez te organy rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (ust. 1 pkt 3 lit. d-f). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż Wójt Gminy L. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ustawy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji, ustawodawca zaliczył m.in. organy władzy publicznej. Wskazać w tym miejscu należy na treść art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który wskazuje by przez organy administracji publicznej rozumieć również organy jednostek samorządu terytorialnego, jakim niewątpliwie jest Wójt Gminy L.. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę nie podlega również wątpliwości, iż w myśl przywołanego powyżej przepisu art. 6 ust. 1 ustawy, żądane przez wnioskodawcę informacje o ilości złożonych w urzędzie wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz ewidencja tychże wniosków stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w sposób przewidziany w ustawie. Skoro więc ustalono, że przedmiotowy wniosek dotyczył informacji publicznej, a Wójt Gminy L. jest organem zobowiązanym do jej udostępnienia, w dalszej kolejności ocenić należało czy wniosek Stowarzyszenia został rozpatrzony w sposób przewidziany przepisami prawa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 ustawy) albo, w drodze decyzji, odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności ściśle określonej formy. Na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy, jeżeli organ udostępnia informacje publiczna na wniosek, powinien uczynić to w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. W sytuacji gdy taka informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, jeżeli w terminie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W ramach powyższego powiadomienia wnioskodawcy organ jest również zobowiązany do jego poinformowania, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostanie umorzone. W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie w dniu [...] października 2012 r. wniosło o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji ile wniosków o informację publiczną otrzymał urząd gminy w roku 2011 i 2012 oraz o udostępnienie ewidencji tych wniosków za rok 2011 i 2012. Jednocześnie we wniosku zawarto żądanie, by w przypadku prowadzenia tej ewidencji w formie elektronicznej udostępnić ją w postaci pliku w formacie dokumentu tekstowego lub arkusza kalkulacyjnego lub w przypadku gdy ewidencja nie jest prowadzona w formie elektronicznej udostępnić ją w postaci skanu, z dokonaniem niezbędnych wyłączeń dotyczących ochrony prywatności wnioskujących osób oraz o udostępnienie żądanej informacji publicznej drogą elektroniczną na adres stowarzyszenia. Wójt Gminy L., jako podmiot zobowiązany, wnioskowanej informacji do dnia rozstrzygania sprawy przez Sąd nie udzielił. W dniu [...] listopada 2002 r. (drogą elektroniczną) poinformował jedynie wnioskodawcę, że nie prowadzi ewidencji wniosków o udzielenie informacji publicznej, a udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku wymaga przekształcenia informacji publicznej. Jednocześnie, powołując art. 15 ust. 1 ustawy, zwrócił się do wnioskodawcy z zapytaniem, czy Stowarzyszenie jest w stanie pokryć koszty tego przekształcenia i wysłania odpowiedzi na zadane pytania. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 15 ustawy wskazując, iż jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W ust. 2 przepis nakłada na organ obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji powinno nastąpić w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawcy o opłacie, chyba, że wnioskodawca dokona zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Przewidziany w ustawie wyjątek bezpłatności udzielenia informacji publicznej wiąże się więc z sytuacją, gdy organ zmuszony będzie do przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przez tą formę należy rozumieć zarówno szczególny kształt utrwalenia informacji wymagający dodatkowych starań (np. przekształcenie posiadanych dokumentów w formę cyfrową i ich obróbka), jak i szczególny zakres ich udostępnienia, np. kompilację danych pochodzących z rozproszonych zbiorów (Sergiusz Szuster, Komentarz do ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, LEX/el , 2003). Z prowadzonej przez organ korespondencji z wnioskodawcą wynika, iż uznał on żądaną informację za podlegającą udostępnieniu, jednak w związku z tym, że nie prowadzi on stosownej ewidencji, przedmiotowa informacja wymaga przekształcenia i zwrócił się z zapytaniem do wnioskodawcy, czy ten godzi się na pokrycie kosztów przekształcenia, powołując się na przepis art. 15 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi Stowarzyszenie stwierdziło jednoznacznie, iż podtrzymuje swój wniosek. Należy wskazać, że kosztem przekształcenia informacji publicznej musi być koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania zobowiązanego podmiotu. Oznacza to, że koszty te mogą powstać, gdy przygotowanie informacji wymaga dodatkowej pracy i muszą być one dokładnie określone w każdej rozpatrywanej sprawie. Wysokość opłaty pobieranej za udostępnienie żądanej informacji w formie wskazanej we wniosku, każdorazowo powinna odpowiadać poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji (wyrok WSA w Poznaniu z 12.09.2012 r. IV SA/Po 475/12 zob. www.orzecznia.nsa.gov.pl). Organ informując Stowarzyszenie, iż przekształcenie żądanej informacji wiązać się będzie z poniesieniem kosztów przez wnioskodawcę, równocześnie nie poinformował wnioskodawcy o wysokości opłaty jaka będzie z tym związana. Organ wskazał jedynie nieokreślony koszt przekształcenia informacji w formę żądaną we wniosku, niczym jednak nie uzasadniając z czego konkretnie te koszty wynikają oraz jaka będzie ich wysokość w danej sprawie. Wskazać również należy, iż organ informując wnioskodawcę o kosztach nie dotrzymał 14 dniowego terminu, który nakłada na niego cytowany przepis ustawy. Ponadto stwierdzić należy, iż art. 15 ust. 2 nie wyznacza wprawdzie terminu na udostępnienie żądanej informacji, a jedynie termin do powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, to jednak przyjąć należy, iż wniosek ten zgodnie z art. 13 powinien zostać załatwiony bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 tej ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 605/05, zob. www.orzecznia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze fakt, że Wójt Gminy L., wbrew wymogom ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie załatwił sprawy zainicjowanej przedmiotowym wnioskiem Stowarzyszenia L w W. w żadnej z form działania przewidzianych w tej ustawie sposób, zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony. W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zobowiązał Wójta Gminy L. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2012 r., w terminie określonym przepisami ustawy. Niezależnie od powyższego Sąd zważył, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu wynikała, w ocenie Sądu, z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej, a zachowanie adresata wniosku świadczy o błędnym interpretowaniu prawa. Okoliczność tę potwierdza również wyrok tutejszego Sądu z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie II SAB/Bd 4/13, uwzględniający również skargę na bezczynność Wójta Gminy L. w zakresie udzielenia informacji publicznej. Adresat wniosku nie zignorował korespondencji wnioskodawcy i podjął pewne działania w celu jego rozpatrzenia, które wszakże okazały się wadliwe. Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy L., jako organ władzy publicznej winien podjąć niezbędne działania celem zapewnienia prawidłowej realizacji w gminie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalsze bowiem naruszanie przepisów ustawy może prowadzić w przyszłości do stwierdzenia, iż działania lub bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej, z uwagi na ich uporczywość noszą cechy lekceważenia obowiązków wynikających z ustawy i rażącego naruszania prawa. W okolicznościach sprawy, bez znaczenia okazał się zgłoszony w odpowiedzi na skargę zarzut, iż wniosek skierowany został na adres poczty elektronicznej sekretarza gminy przeznaczony do wewnętrznego obiegu informacji. Biorąc pod uwagę fakt, iż organ wymieniał korespondencję z wnioskodawcą celem załatwienia wniosku, uznać należy, iż wniosek ten trafił do uprawnionego pracownika jednostki. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.