II SAB/Bd 17/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Dowódcy P. Okręgu Wojskowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę. Pismem z dnia 13 września 2010 r. P. K. wystąpił do Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego w [...] o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Dowódcy [...] Bazy [...] nr [...] z dnia [...] r. uchylającego rozkaz personalny Nr [...] z dnia [...] r. Dowódcy [...] BMT w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 154 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie w sprawie, przez co w ocenie strony doszło do naruszenia norm przepisów materialnych, bowiem instytucję uchylenia decyzji ostatecznej można zastosować jedynie w wypadku, gdy w sprawie została wydana decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa oraz rażące naruszenie art. 116 ust. 2 i 3 w zw. z art. 116 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez zaniechanie jego zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto strona wniosła o nakazanie Dowódcy [...] Bazy [...] wydania decyzji administracyjnej, na podstawie której stwierdzone zostanie, że w związku z wydaniem decyzji przez [...] Wojskową Komisję Lekarską w [...] Nr [...]r. uchyla się Rozkaz Personalny Dowódcy [...] Nr [...] r. w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej chor. sztab. P. K., z jednoczesnym ustaleniem, że data zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie ulega zmianie, przy czym uznaje się, że zwolnienie żołnierza zawodowego nastąpiło w drodze wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez właściwy organ oraz, że w związku z tym faktem chor. sztab. P. K., przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie w wysokości sześciokrotności kwoty uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych zmian mających wpływ na prawo do uposażenia lub jego wysokość, a w przypadku gdy stanowisko służbowe, które żołnierz zawodowy zajmował przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, nie istnieje, według stawek na porównywalnym pod względem stopnia etatowego i grupy uposażenia stanowisku służbowym, obowiązujących w dniu uprawomocnienia się orzeczenia lub decyzji wymienionych w ust 1. W związku z tym, że do dnia 10 stycznia 2011 r. wnioskodawca nie uzyskał odpowiedzi, w tym samym dniu wystąpił do Szefa [...] z pisemnym zażaleniem na bezczynność Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego w B. Szef [...] w dniu [...] r. rozpatrzył zażalenie skarżącego, uznał je za zasadne oraz zawiadomił, że pismem [...] r. polecił Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego w [...] w trybie pilnym podjęcie odpowiednich działań mających na celu usunięcie naruszenia prawa i przerwanie bezczynności organu I instancji. Pismem [...] r. Dowódca [...] Okręgu Wojskowego odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Nr [...] Dowódcy [...] Bazy [...] z dnia [...] r. uchylającego rozkaz personalny Nr [...] r. Swoje stanowisko organ uzasadnił tym, iż P. K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej na podstawie orzeczenia nr [...][...] Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] r., którym komisja utrzymała w mocy orzeczenie nr [...][...] Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...]r. W związku z tym na podstawie art. 111 ust.3, art. 115 ust. 2 i 3 i art.122 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 11 września 2003 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) oraz § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 23, poz. 137), Dowódca [...] Bazy [...] wydał rozkaz personalny nr [...] r. potwierdzający zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej z dniem 2 kwietnia 2010 r. ponieważ zgodnie z art. 113 ust. 3 cytowanej ustawy żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby. Zdaniem organu, zgodnie z dyspozycją art. 115 ust. 2 i 3 w/w ustawy zwolnienie z zawodowej służby wojskowej m.in. w przypadku, o którym mowa w art. 113 pkt 3 następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się odpowiedniego orzeczenia lub z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna albo z dniem zaistnienia okoliczności stanowiącej podstawę zwolnienia żołnierza ze służby, przy czym w przypadkach, o których mowa w ust. 2 dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę, stwierdza fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej rozkazem personalnym, wydanym do celów ewidencyjnych. Zwrócono uwagę, iż niezbędną przesłanką do uznania, że ma się do czynienia z taką podstawą prawną, jest warunek uprawomocnienia się odpowiedniego orzeczenia, wskazując przy tym, że [...] Wojskowa Komisja Lekarska w [...] wydała w dniu [...] r. orzeczenie nr[...], w którym utrzymała w mocy orzeczenie [...] Wojskowej Komisji Lekarskiej. Zdaniem organu powyższe stanowisko wynikło z tego, iż wniosek skarżącego wniesiony na podstawie art. 111 § 1 kpa w/w organy mylnie potraktowały jako odwołanie od orzeczenia organu I instancji. Dalej wskazano, że wadliwą decyzję RWKL wyeliminowała z obrotu prawnego [...] Wojskowa Komisja Lekarska wydając w dniu [...] r. decyzję nr [...] stwierdzającą nieważność w/w orzeczenia nr [...] jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, lecz pomimo swej wadliwości, wydane w powyższej sprawie orzeczenie [...] Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] miało moc obowiązującą, a co za tym idzie było prawomocne, do momentu stwierdzenia jego nieważności przez [...] Wojskową Komisję Lekarską. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie w/w rozkaz personalny nr [...] Dowódcy [...] wydany w oparciu o prawomocne (choć wadliwe orzeczenia wojskowych komisji lekarskich), miał jedynie charakter deklaratoryjny i nie mógł być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 kpa, dlatego Dowódca [...] rozkazem personalnym nr [...] r. uchylił rozkaz nr [...] r. na podstawie art. 154 § 1 kpa, czyli z powodu stwierdzenia nieważności orzeczenia RWKL w [...] przez [...] Wojskową Komisję Lekarską. Organ podkreślił, że przywołana podstawa prawna uchylenia rozkazu odnosi się do orzeczenia komisji lekarskiej, stanowiącego podstawę zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej i będącego decyzją administracyjną, do której mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a nie jak podnosi skarżący w swojej skardze - do rozkazu personalnego nr [...] wydanego jedynie dla celów ewidencyjnych i nie będącego decyzją w rozumieniu kpa. W skardze do sądu P. K. zarzucił bezczynność Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego w sprawie rozpatrzenia w ustawowo określonym terminie i w sposób przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego sprawy z wniosku skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Nr [...] Dowódcy [...] z dnia [...] r. w przedmiocie uchylenia rozkazu personalnego Nr [...] Dowódcy [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zwolnienia chor. szt. P. K. z zawodowej służby wojskowej. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1. nakazanie Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego w [...] niezwłocznego załatwienia sprawy skarżącego, poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej i załatwienia sprawy zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego terminie dwóch tygodni od dnia wydania wyroku, 2. zobowiązanie organu do przekazania do sądu wszelkich posiadanych dokumentów w przedmiotowej sprawie oraz zaliczenie ich na poczet materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, 3. zawarcie w uzasadnieniu wyroku wytycznych dla organu, którymi powinien się kierować podczas załatwienia sprawy, ze szczególnym zwróceniem uwagi na popełnione błędy i naruszenia obowiązujących przepisów prawa, w celu edukacji prawnej do postępowania na przyszłość w sprawach, mając na celu wprowadzanie zasady "dobrej administracji". Skarżący wskazał, że wystąpił z pisemnym zażaleniem na bezczynność Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego (jako organu I instancji) do Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w [...] (jako organu II instancji), a organ l instancji, pomimo tego pozostawał nadal w bezczynności, dlatego w jego ocenie spełniona została ustawowa przesłanka do złożenia niniejszej skargi i na poparcie tej tezy powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2008 r., II SAB/Gd 37/2007, Lex Polonica nr 1938167 (http: //orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że próba zrzucenia odpowiedzialności za błędy Dowódcy [...] w przedmiocie przedwczesnego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej P. K. jest oczywistym nieporozumieniem, ponieważ Dowódca [...] BMT w [...] był na bieżąco informowany o wszelkich czynnościach jakie w sprawie wojskowych komisji lekarskich podejmował skarżący i posiadał pełną wiedzę w tym, że nigdy nie doszło do uprawomocnienia się określonego orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej w stosunku do skarżącego, dlatego, w jego ocenie, rozkaz personalny Nr [...] Dowódcy [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby przybrał zatem formę decyzji konstytutywnej, a nie deklaratoryjnej - jak to stara się tłumaczyć Dowódca [...] Okręgu Wojskowego w [...]. Zdaniem skarżącego wydany w późniejszym czasie rozkaz dzienny Dowódcy [...] BMT w [...] z dnia [...] r. ostatecznie winien zawierać treść art. 116 ust. 2 i 3, a skarżący nie powinien zostać przywrócony do zawodowej służby wojskowej, lecz winno się uznać, że data zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie ulega zmianie oraz uznaje się, że nabył on od prawo do odszkodowania w wysokości sześciokrotności kwoty uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych zmian mających wpływ na prawo do uposażenia lub jego wysokość, a w przypadku gdy stanowisko służbowe, które żołnierz zawodowy zajmował przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, nie istnieje, według stawek na porównywalnym, pod względem stopnia etatowego i grupy uposażenia, stanowisku służbowym, obowiązujących w dniu uprawomocnienia się orzeczenia lub decyzji. W odpowiedzi na skargę Dowódca [...] Okręgu Wojskowego w [...] wniósł o jej oddalenie, uzasadniając, iż zarzut skarżącego dotyczący bezczynności organu nie znajduje potwierdzenia w świetle będącej w posiadaniu tak organu jak i skarżącego korespondencji, wyjaśnień oraz odpowiedzi na pisma kierowane do organów wojskowych w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Kontrola działalności organów administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej - p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności. W związku z tym podkreślenia wymaga, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia ograniczona do badania, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności; czy dokonał tej czynności w terminie określonym w art. 35 § 3 lub 4 K.p.a. i czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. W postępowaniu tym Sąd nie może badać w szczególności zagadnień merytorycznych, które legły u źródeł wniosku. Zagadnienia te będą bowiem przedmiotem badania organów administracji publicznej, a poddane kognicji sądu administracyjnego zostaną dopiero w przypadku wytoczenia skargi na decyzję merytoryczną. Wszelkie więc zarzuty i wnioski wykraczające poza wskazany zakres przedmiotowy nie mogą zostać uwzględnione. Podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest zatem ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SAB 37/00). Wobec powyższego, jeżeli w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi, stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 p.p.s.a. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił do Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego w [...] o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Dowódcy [...] Bazy [...] nr [...] r. uchylającego rozkaz personalny Nr [...] r. Dowódcy [...] BMT w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Bezspornie wiec uznać należy, iż żądanie dotyczyło wszczęcia nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego – rozkazu, skutkiem czego po stronie organu właściwego - Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego powstał obowiązek zajęcia stanowiska w sprawie. Jakkolwiek z opóźnieniem, bo po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 37 § 1 K.p.a., pismem [...] r. organ wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku i odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie. Pismo to posiada oznaczenie daty, stron postępowania; przywołana została podstawa prawna jego wydania z dokładnym wyjaśnieniem jej zastosowania oraz przedstawiony stan faktyczny w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy. Pismo zostało podpisane przez kompetentnego przedstawiciela organu administracji, dlatego nie sposób odmówić temu rozstrzygnięciu charakteru samodzielnego aktu administracyjnego, który co prawda nie posiada właściwego oznaczenia jako "decyzja", lecz z tego tylko powodu nie jest pozbawione mocy prawnej – wręcz przeciwnie – takie rozstrzygnięcie wywołuje wszystkie skutki prawne wynikające z K.p.a., a związane z rozstrzygnięciem wniosku w sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 K.p.a. O ile bowiem w świetle obowiązujących w dacie orzekania przepisów procedury administracyjnej, odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następowała na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. w drodze decyzji, od której służy odwołanie, a decyzja taka jest wydawana, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to sam fakt pozbawienia takiego rozstrzygnięcia oznaczenia "decyzja" z jednoczesnym spełnieniem wszystkich wymogów stawianych organowi dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia wniosku, całkowicie wyklucza postawienie zarzutu bezczynności organu administracji publicznej, a tylko w tym zakresie niniejsza sprawa może być przez skład sądu orzekającego w sprawie rozpoznana. Wszelkie kwestie merytoryczne rozstrzygnięcia, odnoszące się do jego zasadności, czy legalności stanowić mogą przedmiot odrębnego postępowania, zainicjowanego przez stronę w celu weryfikacji takiego orzeczenia. Jednak co do zasady, w niniejszej sprawie, w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Dowódcy [...] Bazy [...] nr [...] r. uchylającego rozkaz personalny Nr [...] r. Dowódcy [...] BMT w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, bezczynność organu nie występuje, czego oczywistym potwierdzeniem jest wydanie przez właściwy organ rozstrzygnięcia nr [...] r. Rozpoznając w przedstawionej sytuacji faktycznej skargę na bezczynność organu, w świetle powołanych powyżej wywodów, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W tej sytuacji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).