II SAB/Bd 174/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2014r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do załatwienia wniosku Z. S. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz Z. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. S. wystąpił ze skargą na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie zwrotu działki nr 52/1. Działka na 52/1 została przejęta na własność Skarbu Państwa Zarządzeniem Naczelnika Gminy w [...] nr [...]z [...]r. W dniu 27 grudnia 2010 r. sporządzono notatkę z rozmowy Burmistrza ze Z. S., w której zarzucał on Burmistrzowi bezprawne przejęcie gruntu będącego własnością jego ojca i zaproponował wykup odebranej ziemi. W piśmie z 3 stycznia 2011 r. zainteresowany twierdził, że jest właścicielem działki 52/1 i może ją odsprzedać Urzędowi Gminy i Miasta w[...]. W dniu 14 grudnia 2011 Z. S. reprezentowany przez pełnomocnika wystąpił do burmistrza o podjęcie negocjacji w sprawie działki 52/1, będącej jego własnością. Pismem z 6 sierpnia 2012 r. zainteresowany wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej. Postanowieniem z [...]r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykupu nieruchomości i poinformował, że działka 52/1 została podzielona przed 19 marca 1980 r. na działki 52/1 i 52/2. Działkę 52/1 przejęto ww. Zarządzeniem Naczelnika Gminy za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa, a działka 52/2 pozostała przy właścicielu. Działka przejęta przez Skarb Państwa została podzielona i zbyta osobom fizycznym. W tych okolicznościach Miasto i Gmina [...] nie może być stroną w sprawie. Postanowieniem SKO we [...] z [...]r. uchylono zaskarżone postanowienie, zarzucając organowi brak ustalenia zakresu i treści żądania strony. Zdaniem organu nie można jednoznacznie przesądzić, czy stronie chodziło o wyeliminowanie z obrotu Zarządzenia Naczelnika Gminy [...], czy o odszkodowanie i z jakiego tytułu, czy wreszcie o zwrot nieruchomości. W odpowiedzi na żądanie sprecyzowania podania, Z. S. w piśmie z 7.10.2012 r. oświadczył, że wnosi o przekazanie na własność działki podobnej o tej samej wartości lub o wypłatę odszkodowania. Postanowieniem z [...]r. Burmistrz zwrócił podanie wnioskodawcy, uznając zgłoszone żądania jako roszczenia cywilne. Postanowieniem SKO we [...][...] uchylono postanowienie z [...]r. wskazując, że zainteresowany domagał się oprócz odszkodowania także zbadania zgodności z prawem Zarządzenia Naczelnika Gminy[...], natomiast organ pominął tę kwestię, a także nie ustalił podstawy żądania. W wyniku zobowiązania do sprecyzowania żądania, w piśmie z [...]r. Z. S. wniósł o wyjaśnienie jak przedstawia się w świetle polskiego prawa sprawa przejścia gruntów na własność na podstawie dekretu z 13.09.1946 r. Postanowieniem z [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] przekazał podanie w sprawie zbadania zgodności z prawem Zarządzenia Naczelnika Gminy nr [...] z [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...], natomiast podanie o przekazanie na własność podobnej działki lub wypłatę odszkodowania, postanowił zwrócić. W sprawie przekazania podania o zbadanie zgodności z prawem Zarządzenia nr [...] wg właściwości do Kolegium, SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Postanowieniem z [...]r. SKO we [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Zarządzenia nr [...]r. Pismem z 19.03.2013 r. Z. S. wystąpił "o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami." W odpowiedzi na to pismo w dniu 25.03.2013 r. Burmistrz poinformował, że nie występuje żadna z przesłanek zwrotu o których mowa w art. 136-142 ustawy z 21.08.1997 o gospodarce nieruchomościami. W dniu 27.03.2013 r. zainteresowany wystąpił do SKO we [...] z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z [...]r. SKO we [...] zobowiązało żalącego się do podania czy jest to zażalenie w rozumieniu art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie przez Burmistrza, czy skarga na przewlekłość postępowania w rozumieniu art. 227 kpa, pod rygorem uznania pisma jako skargi w rozumieniu art. 227 kpa. W dniu 23.04.2013 r. Z. S. ponownie złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Burmistrza. Zobowiązano zatem zainteresowanego do wyjaśnienia jakiej sprawy dotyczy zażalenie. W odpowiedzi zainteresowany stwierdził, że chodzi o działkę 52/1 (pismo z 30.04. 2013). W dniu 5.04.2013 r. skarżący zwrócił się do SKO o wezwanie Burmistrza do zwrotu nieruchomości. W dniu 17.04.2013 r. SKO przekazało podanie z 27.03.2013 r. do rozpatrzenia Radzie Miasta i Gminy [...] w trybie art. 227 kpa. Pismem z [...] r. SKO zobowiązało Z. S. do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z 23.04.2013 r. Odpowiadając na nie Z. S. w piśmie z 23.05.2013 r. oświadczył, że wnosi o doprowadzenie, by Burmistrz Miasta i Gminy [...] oddał działkę 52/1, na którą posiada akt notarialny zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami (pismo w aktach sądowych k. 68). Postanowieniem z [...] r. SKO we [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione, gdyż dotyczy niezałatwienia sprawy zwrotu nieruchomości nr 52/1, do której skarżący posiada tytuł prawny, tj. akt notarialny. W uzasadnieniu organ wskazał, że załatwienie sprawy oznacza sytuację gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek rozstrzygnięcia sprawy. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny. Powołano się przy tym na postanowienie NSA z 15.04.2012 r. sygn. akt I OSK516/10. Skarżący skarży bezczynność organu polegającą na nie zwróceniu przejętej nieruchomości nr 52/1, której jest jednym ze spadkobierców. Taka sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Organ nie był zatem zobowiązany do wydania decyzji kończącej sprawę, ani też do zakończenia sprawy w innej formie przewidzianej przez kpa, gdyż nie był zobowiązany żadnym przepisem prawa materialnego. Wniosek dotyczący uregulowania stanu prawnego nieruchomości (działki nr 52/1) czy dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności są to roszczenia, które mają charakter cywilny. Ponieważ sprawa której stronami są Burmistrz Miasta i Gminy [...] i Z. S. nie wyczerpuje znamion sprawy administracyjnej nie może być przedmiotem rozpatrzenia skargi na bezczynność. Z. S. złożył skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminny[...], który jak określił, nie chce oddać działki nr 52/1 otrzymanej w spadku po rodzicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje orzekanie w sprawie bezczynności bądź przewlekłości postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 -4a ppsa. Skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania przysługuje zatem jedynie w takich granicach, w jakich służy na mocy powyższych przepisów skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a także pisemne interpretacje prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność organu administracji, lecz jedynie ocena, czy organ miał obowiązek podjąć określone działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie oraz czy tego nie dokonał. Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżania. W przypadku skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem zaskarżenia jest zażalenie do organu wyższego stopnia (w przypadku braku takiego organu -wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako "kpa"). Zażalenie takie przysługuje na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z wprowadzeniem do Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), instytucji przewlekłości postępowania administracyjnego, i tym samym rozgraniczeniem ustawą zmieniającą obu instytucji (bezczynności, przewlekłości postępowania), nastąpiło z jednej strony rozszerzenie podstaw do interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia zasady szybkości postępowania i prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez zbędnej i nieuzasadnionej zwłoki, a z drugiej doprowadziło w doktrynie i orzecznictwie sądowym (z uwagi na brak ustawowych definicji) do reinterpretacji pojęcia bezczynności poprzez ograniczenie go do sytuacji nie wydania w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa (nie załatwienia sprawy w terminie z art. 35 i 36 kpa, czy w terminie wynikającymi z przepisów szczególnych), będące konsekwencją bądź niepodjęcia przez organ żadnych czynności w sprawie bądź też podjęcia ich, lecz z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i bez wykonania obowiązku zawiadomienia o tym strony, a także do zdefiniowania pojęcia przewlekłości postępowania administracyjnego, które w konsekwencji rozróżnienia obu omawianych instytucji traktowane jest jako inny typ naruszenia zasady szybkości postępowania niż nie załatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 i art. 36 kpa, czy też w przepisów szczególnych, i które w efekcie odnosi się do sytuacji zbyt długiego prowadzenia postępowania przy jednoczesnym braku bezczynności, a więc do sytuacji opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, co uzasadnia zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Z akt sprawy niewątpliwe wynika, że skarżący bardzo nieudolnie formułował swoje żądania. Pomimo wymiany korespondencji zmierzającej do ustalenia rzeczywistej treści żądania skarżącego i podejmowanych przez organ czynności procesowych, od początku 2011 r., dopiero 19.03.2013 r. jednoznacznie zostało sprecyzowane żądanie jako wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, (jak określił skarżący) "zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami". Wcześniej, z jednej strony skarżący twierdził, że jest właścicielem spornej działki a jednocześnie wskazywał, że oczekuje odszkodowania lub przyznania nieruchomości zamiennej oraz uregulowania własności. Analizując zatem przesłanki do stwierdzenia czy doszło do bezczynności sąd oceniał okres od 19.03.2013 r., gdyż wtedy żądanie zostało jednoznacznie i stanowczo określone. Wniesienie skargi na bezczynność zostało poprzedzone zażaleniem z 27.03. 2013 r., ponowionym z 23.04.2013 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] r. SKO we [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione, odczytując z treści pisma skarżącego, że jest właścicielem nieruchomości a wniosek dotyczy uregulowania stanu prawnego działki nr 52/1 lub roszczeń z tytułu prawa własności, co nie należy do drogi administracyjnej. Żądanie zawarte w piśmie z 19.03.2013 r. nie daje podstaw do takiej interpretacji. Wniosek o zwrot nieruchomości ze wskazaniem ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi żądanie, które jest przewidziane przepisami prawa administracyjnego, zatem nie ma podstaw do uznania, że nie stanowi ono przedmiotu sprawy administracyjnej. Czym innym natomiast jest to, czy żądanie jest uzasadnione merytorycznie i czy spełnia przesłanki materialnoprawne do pozytywnego załatwienia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odpowiedzią organu na żądanie 19.03.2013 r. było stwierdzenie, że nie występuje żadna z przesłanek zwrotu o których mowa w art. 136-142 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odpowiedź w formie pisma nie stanowi załatwienia sprawy we właściwej formie procesowej, nawet wtedy gdy nawiązuje do merytorycznych przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości określonych w art. 136-142 u.g.n. Ocena przesłanek żądania będących źródłem określonych praw może nastąpić wyłącznie w formie decyzji, pod warunkiem, że organ wydający ową decyzję jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy. W przeciwnym wypadku, zadaniem organu jest zbadanie swojej właściwości i podjęcie stosownych czynności pozwalających na doprowadzenie do efektywnego zbadania sprawy. Przejęcie nieruchomości 52/1 nastąpiło Zarządzeniem Naczelnika Gminy nr [...] z [...] r. i odbyło się na podstawie art. 8, 9 ust. 3 i art. 13 ustawy z 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1961 r., Nr 27, poz. 261). Ustawa ta wymieniona jest w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako jedna z wielu do których mają zastosowanie przepisy Rozdziału 6 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym istnieje sprawa administracyjna i możliwość ustalenia organu właściwego do jej załatwienia i podjęcia odpowiednich czynności. Właściwe wyjaśnienie treści żądania było tym bardziej konieczne na wstępnym etapie postępowania, że przekazanie podania organowi właściwemu w trybie art. 65 § 1 k.p.a nie wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej. Następuje ono jedynie w formie czynności materialno-technicznej, o podjęciu której organ mą obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie i która nie podlega zaskarżeniu. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Z powyższych względów sąd doszedł do przekonania, że organ przez brak właściwego ustalenia żądania dopuścił się bezczynności, nie podejmując działań, które pozwoliłby na wyjaśnienie zasadności prowadzenia postępowania czy to przez ten organ czy też organ właściwy do załatwienia sprawy na podstawie ustawy o g.n. W rozpoznawanej sprawie organ ocenił przesłanki dotyczące zwrotu z art. 136-142, a więc dokonał merytorycznej oceny sprawy nie badając ani swojej właściwości, ani nie wydając rozstrzygnięcia merytorycznego, jeżeli byłby organem właściwym do rozpoznania sprawy. Takie działanie pozwala na postawienie zarzutu bezczynności organu. Brak podjęcia przez organ właściwych czynności procesowych spowodował, że Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, jednak nie miała ona charakteru rażącego, z uwagi na problemy w komunikacji ze skarżącym i uzasadnione wątpliwości co do treści żądania skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Sąd stosownie do treści art. 149 § 1 ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku i na podstawie art. 200 ppsa orzekł o kosztach sądowych.