II SAB/Bd 18/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 7 września 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S.A. w W. na bezczynność Starosty L. w przedmiocie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie dla Grażyny i Szczepana Ż. oddala skargę W piśmie z dnia 26 października 2004 r. spółka E. S.A. z siedzibą w Warszawie zawarła m.in. skargę na bezczynność Starosty L. wnosząc o zobowiązanie go, z jednoczesnym wskazaniem terminu, do wydania w trybie art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania dla G. i S. Ż. w związku z budową na ich nieruchomości gazociągu Jamał – Europa Zachodnia. Spółka wskazała, że działania Starosty ograniczają się wyłącznie do wyznaczania coraz to nowych terminów załatwienia sprawy, co powoduje nie tylko rażące naruszenie prawa Spółki (inwestora ww. inwestycji) do szybkiego załatwienia sprawy (art. 12 kpa), ale również naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości, którzy pomimo upływu dwóch lat od wszczęcia postępowania nie otrzymali należnych im odszkodowań. Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wyrażonego w postanowieniu podjętym w rezultacie wniesienia przez Spółkę w trybie art. 37 kpa zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, skarżąca stwierdziła, że usprawiedliwieniem bezczynności Starosty nie mogą być trudności w znalezieniu rzeczoznawcy, który sporządziłby wycenę odszkodowań. Zdaniem Spółki powstanie bezczynności nie zależy od zrealizowania czy też niezrealizowania obowiązków sygnalizacyjnych, jakie zgodnie z art. 36 kpa ciążą na organie prowadzącym postępowanie. Ponadto ze względu na ścisłe powiązanie obowiązku terminowego załatwienia sprawy z określonymi w art. 7 i 8 kpa dyrektywami zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględnienia słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa – postępowanie Starosty L. pozostaje w sprzeczności także z tymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Starosta L. wniósł o jej oddalenie wskazując, że termin załatwienia sprawy został wyznaczony na dzień 31 stycznia 2005 r. Starosta podniósł, że opóźnienia w wydaniu decyzji są wywołane brakiem niezbędnego w sprawie operatu szacunkowego, który nie został sporządzony z tego względu, że uprawnieni rzeczoznawcy nie wykazali zainteresowania przystąpieniem do rokowań w sprawie przyjęcia zlecenia na jego wykonanie. Ostatecznie umowa z biegłymi rzeczoznawcami została podpisana dopiero 19 grudnia 2003 r. Warunkiem podpisania przez biegłych umowy było dostarczenie przez organ, przed przystąpieniem do sporządzania operatu, żądanych materiałów i wyjaśnień. Po zawarciu umowy z rzeczoznawcami wyznaczono rozprawę na dzień 14 stycznia 2004 r.. Celem postępowania dowodowego miało być w szczególności wyjaśnienie rozbieżności w opisach stanu nieruchomości przez strony w dniu uprawomocnienia się decyzji Wojewody Włocławskiego o ograniczeniu wykonywania prawa własności. W związku z późnieniem w przeprowadzeniu rozprawy, p. Ż. opuścili budynek starostwa nie czekając na wywołanie sprawy. To spowodowało konieczność wyznaczenia nowego terminu rozprawy a także załatwienia sprawy. W dniu 27 lutego 2004r. Starosta wydał postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na 30 kwietnia 2004r. Na 18 marca wyznaczono nowy termin rozprawy. Na rozprawie przeprowadzono postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia stanu upraw na dzień wykonalności decyzji Wojewody Włocławskiego o ograniczeniu wykonywania prawa własności. Strony złożyły też wniosek o wyznaczenie nowego terminu rozprawy w celu rozważenia zawarcia ugody pozaadministracyjnej i udzielenie 3 tygodniowego terminu na złożenie pisemnych propozycji ugodowych. Ponieważ do 30 kwietnia żadna ze stron nie złożyła informacji o zakończeniu negocjacji mających prowadzić do zawarcia ugody pozaadministracyjnej Starosta wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 lipca 2004 r. W terminie tym były podejmowane czynności zmierzające do ustalenia okoliczności faktycznych co do uniemożliwienia przez właścicieli działek przeprowadzenia przez skarżącego rekultywacji gruntu zajętego pod budowę gazociągu oraz przyczyn wyłączenia gruntu z produkcji rolnej po zakończeniu inwestycji. Zdaniem Starosty wyjaśnienie sprzecznych i niejednoznacznych stanowisk stron w tej kwestii musiało nastąpić przed wskazaniem przez organ biegłym rzeczoznawcom okresu, za jaki ma być ustalane odszkodowanie należne od inwestora. W dniu 12 lipca 2004 r. skarżący wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na niezałatwienie sprawy w terminie, natomiast Starosta po wyznaczeniu w dniu 30 lipca 2004 r. nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 29 października 2004 r. i po przeprowadzeniu w niezbędnym zakresie postępowania dowodowego postanowieniem z dnia [...] 2004 r. dopuścił dowód z opinii biegłych rzeczoznawców na okoliczność ustalenia odszkodowania należnego pp. Ż. Starosta zaznaczył, że czynności biegłych poprzedzające sporządzenie operatu wymagają współdziałania stron postępowania. W dniu [...] 2004r. Starosta wydał postanowienie ustalające termin załatwienia sprawy do 31 stycznia 2005r. W piśmie procesowym z 5 sierpnia 2005r. Starosta L. wskazał na konieczność podejmowania dalszych czynności zmierzających do ostatecznego załatwienia sprawy. Biegli byli zobowiązani do złożenia operatu do 29. 12. 2004r., natomiast wnieśli o przedłużenie terminu do 31. 01. 2005r. a następnie do 15. 02. 2005r. W dniu 31. 01. 2005r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy- 31. 03. 2005R. Przedłożony 18. 03. 2005r. operat szacunkowy zawierał błędy i omyłki. Spowodowało to konieczność zwrócenia się do biegłych o poprawienie operatu. Poprawiony operat złożono 14 marca 2005r. Operat wymagał uzupełnienia. Postanowieniem z [...] 2005r. wystąpiono o uzupełnienie opinii, a 30 marca 2005r. wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy do 31 maja 2005r. W dniu 27 kwietnia 2005r. złożono operat i wezwano strony do zapoznania się z opinią, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy do 20 lipca 2005r. Skarżąca złożyła uwagi i zastrzeżenia. W dniu 23 czerwca 2005r. Starosta zwrócił się do biegłych o ustosunkowanie się do zgłoszonych uwag w terminie 14 dni. Biegli nie dochowali wyznaczonego terminu. W dniu 3 sierpnia 2005r. przedłożono uzupełniony operat, uwzględniając skargi skarżącego. Konieczność wyznaczenia rozprawy wymagała przesunięcia terminu załatwienia sprawy do 15 września 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwienie przez organ administracyjny sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 Kpa), przy czym obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). Stosownie do art. 37 Kpa w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w myśl art. 35 lub ustalonym w art. 36 służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, który uznając zażalenie za uzasadnione wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jednakże skoro ustawodawca wskazał, iż środki dyscyplinujące przewidziane w art. 37 Kpa powinny być stosowane wówczas, jeżeli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym zgodnie z art. 35 lub art. 36 Kpa jest "uzasadnione" oznacza to, że nie każde przekroczenie któregoś z tych terminów należy uznać za sytuację bezczynności organu. Sam fakt toczenia się postępowania dłużej niż przewidują to przepisy art. 35 i art. 36 Kpa nie świadczy jeszcze o bezczynności organu, o ile opóźnienie w załatwieniu sprawy spowodowane jest okolicznościami niezależnymi od organu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Prowadząc postępowanie Starosta L. nie ograniczał się w swoich działaniach wyłącznie do wyznaczania – zgodnie z art. 36 Kpa – nowych terminów załatwienia sprawy. Główną przyczyną opóźnienia załatwienia sprawy były trudności ze wskazaniem biegłego rzeczoznawcy, który sporządziłby wycenę odszkodowań. W sytuacji, kiedy Starosta wielokrotnie spotykał się z milczeniem lub odmową odpowiedzi na kierowane do rzeczoznawców zaproszenia do złożenia oferty na sporządzenie operatu szacunkowego niezbędnego do wydania decyzji o odszkodowaniu wbrew stanowisku skarżącej Spółki należy uznać, iż zaistniała przyczyna usprawiedliwiająca zarówno prowadzenie postępowania dłużej niż przewiduje to art. 35 Kpa, jak też wyznaczanie nowych terminów załatwiania sprawy w myśl art. 36 Kpa. Trudno bowiem przyjąć, że tylko w celu zachowania terminu do załatwienia sprawy organ powinien postanowieniem wyznaczyć dowolnego rzeczoznawcę majątkowego jako biegłego w sprawie bez zbadania, czy osoba ta jest w stanie, chociażby ze względu na inne wykonywane zlecenia, jak również umiejętności zawodowe, podołać zadaniu wydania potrzebnej w sprawie opinii. Należy przy tym zauważyć, że odmiennie niż sądy powszechne (patrz art. 157 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych) organy administracji nie prowadzą dla potrzeb orzekania weryfikowanych list osób, które mogą być wyznaczane jako biegli w danej sprawie. Wobec konieczności zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 Kpa) za przyczynę usprawiedliwiającą długotrwałość postępowania należy uznać również wskazane przez Starostę okoliczności związane z przeprowadzeniem niezbędnej dla rozstrzygnięcia sprawy rozprawy administracyjnej i konieczności jej odroczenia. Biorąc pod uwagę, że w sprawach na bezczynność organu administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę według stanu sprawy z daty orzekania, tj. ściślej z daty zamknięcia rozprawy poprzedzającej orzekanie (tak NSA w wyroku z 6 października 2000 r. sygn. akt IV SA 105/00, opubl. w elektronicznym zbiorze orzecznictwa LEX pod nr 53462) wagę zarzutu nieusprawiedliwionego powoływania się na trudności w wyznaczeniu biegłego osłabia fakt oświadczenia pełnomocnika Starosty na rozprawie, iż wymagane operaty szacunkowe zostały już sporządzone. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.