II SAB/Bd 189/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. Ś. na bezczynność Rektora Uniwersytetu M. K. w T. [...] im. L. R. w B. w przedmiocie przyjęcia do szkoły doktorskiej 1. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu M. K. do załatwienia wniosku K. Ś. z [...] sierpnia 2023 r. o przyjęcie do Szkoły Doktorskiej [...] – [...], w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Rektora Uniwersytetu M. K. na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. Ś. – Z. wniosła skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu M. K. w T. w przedmiocie przyjęcia do szkoły doktorskiej. Skarżąca podniosła, że w związku z ogłoszonym naborem do Szkoły Doktorskiej Nauk Medycznych i Nauk o Zdrowiu Uniwersytetu M. K. w T. przystąpiła do procedury rekrutacyjnej, przedkładając wszystkie niezbędne dokumenty pozwalające na rozpoznanie jej wniosku. Organ błędnie uznał, że przedłożone dokumenty nie zawierają potwierdzenia znajomości języka angielskiego na poziomie B2. Zdaniem Skarżącej wystarczającym potwierdzeniem znajomości języka angielskiego na tym poziomie jest treść karty specjalizacyjnej oraz przedłożone potwierdzenie znajomości języka angielskiego. Spełnienie przez wniosek przesłanek formalnych obligowało organ do wydania decyzji. Organ tymczasem takiej decyzji nie wydał poprzestając jedynie na powiadomieniu Skarżącej pismem z [...] października 2023 r. Skarżąca w przedstawionej sytuacji zarzuciła organowi: 1) naruszenie art. 7 w związku z art. 75, w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") mające istotne znaczenie dla kształtu sprawy poprzez zaniechanie podjęcia z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności błędne ustalenie, iż wśród przedłożonych dokumentów Skarżąca nie przedłożyła potwierdzenia znajomości języka angielskiego na poziomie nie niższym niż stopień B2, w sytuacji gdy z przedłożonych dokumentów wynika, iż Skarżąca włada tym językiem na poziomie C1 (poziom wyższy), 2) naruszenie art. 80 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. mające istotne znaczenie dla kształtu zapadłej decyzji poprzez zaniechanie przez Organ ocenienia całokształtu realiów niniejszej sprawy, w szczególności dokumentacji wskazującej na poziom zaawansowania językowego (vide treść wiadomości e-mail z [...] sierpnia 2023 r.), potwierdzenia ukończenia specjalizacji, której warunkiem było również złożenie egzaminu z języka angielskiego, z którego Skarżąca otrzymała ocenę wskazującą na poziom zaawansowania nie niższy niż B2, 3) naruszenie § 6 ust. 4 uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu M. K. w T. z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie warunków i trybu rekrutacji kandydatów do Szkoły Doktorskiej Nauk Medycznych i Nauk o Zdrowiu UMK w T. (zwanej "Uchwałą") poprzez zaniechanie wydania decyzji administracyjnej, 4) naruszenie § 8 pkt 2 Uchwały w zw. z pkt 5 Programu specjalizacji w Chorobach Wewnętrznych, W. 2005 poprzez błędne ustalenie, iż Skarżąca nie przedłożyła dokumentów warunkujących wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie przyjęcia do Szkoły Doktorskiej, w szczególności błędne uznanie, że przedłożenie potwierdzeń znajomości języka angielskiego na poziomie nie niższym niż B2 w postaci opisowej nie wypełnia obowiązku wynikającego z ww. przepisów, 5) naruszenie art. 186 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. . - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 742 z późn. zm., w skrócie "P.s.w.n.") poprzez niezgodne z ustawą uznanie, że przedłożone przez Skarżącą dokumenty pomimo literalnego ich brzmienia z którego wynika, że Skarżąca włada językiem obcym na poziomie nie niższym niż B2 nie wypełniają ustawowego zakresu desygnatów tego pojęcia. W odpowiedzi na skargę Rektor UMK wniósł o jej oddalenie. Rektor podniósł, że zgodnie z art. 200 P.s.w.n. rekrutacja do szkoły doktorskiej odbywa się w drodze konkursu na zasadach określonych przez senat lub radę naukową. Tryb rekrutacji do Szkoły Doktorskiej Nauk Medycznych i Nauk o Zdrowiu Uniwersytetu M. K. w T. został określony uchwałą Senatu UMK nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie warunków i trybu rekrutacji kandydatów do Szkoły Doktorskiej Nauk Medycznych i Nauk o Zdrowiu Uniwersytetu M. K. w T.. Zgodnie z § 8 tej uchwały postępowanie rekrutacyjne składało się z kilku etapów, a mianowicie: 1) rejestracji w formie elektronicznej na stronie internetowej irk.umk.pl, obsługiwanej przez system Internetowej Rejestracji Kandydatów, 2) złożenie wymaganych dokumentów, 3) deklaracji wyboru Szkoły i projektu z listy przedstawionej przez Szkołę, 4) postępowania kwalifikacyjnego na poszczególne projekty, kandydat jest oceniany tylko raz w rekrutacji, 5) ustalenia listy rankingowej, 6) ogłoszenia listy osób wpisanych na listę dokotorantów. Wśród wymaganych dokumentów (§ 8 ust. 2 Uchwały) znajduje się dokument potwierdzający znajomość języka angielskiego na poziomie co najmniej B2 (§ 9 ust. 2 pkt 5 Uchwały). Paragraf 9 ust. 1 Uchwały stanowi, że warunkiem niezbędnym do rozpoczęcia postępowania rekrutacyjnego do Szkoły jest złożenie przez kandydatów wymaganych dokumentów, w terminie określonym zarządzeniem rektora. Zdaniem Organu przez użyte w tym przepisie sformułowanie "postępowanie rekrutacyjne" w rzeczywistości należy rozumieć "postępowanie kwalifikacyjne" o którym mowa w § 8 pkt 4 Uchwały, a z kolei przez "postępowanie kwalifikacyjne" rozumieć należy konkurs w znaczeniu określonym w art. 200 ust. 2 P.s.w.n. Zatem warunkiem niezbędnym do zakwalifikowania kandydata do konkursu było złożenie przez niego wymaganych dokumentów, dopiero zaś konkurs (postępowanie kwalifikacyjne) kończyło się wpisem na listę doktorantów albo wydaniem decyzji administracyjnej odmawiającej przyjęcia do szkoły doktorskiej. Takie ukształtowanie postępowania rekrutacyjnego potwierdza zamieszczona na stronie internetowej organu i kierowana do kandydatów informacja "Rozpatrywane będą wyłącznie pełne aplikacje, złożone we wskazanym terminie. Zgłoszenia niekompletne, przeterminowane lub złożone przed terminem nie będą kwalifikowane do dalszego postępowania. Po stronie kandydatów spoczywa dbałość o dostarczenie kompletu wymaganych dokumentów." Zgodnie z zarządzeniem nr [...] Rektora UMK z [...] marca 2023 r. w sprawie limitu podstawowych miejsc stypendialnych oraz harmonogramu postępowania rekrutacyjnego na Uniwersytecie M. K. w T. w roku akademickim 2023/2024 do Szkoły Doktorskiej Nauk Medycznych i Nauk o Zdrowia kandydat mógł składać dokumenty w postępowaniu rekrutacyjnym od 21 sierpnia do [...] września 2023 r. Organ podniósł, że Skarżąca nie była w posiadaniu dokumentu potwierdzającego znajomość języka angielskiego na poziomie co najmniej B2, co sama potwierdza w swoich pismach. Skarżąca do [...] września 2023 r. przedłożyła program specjalizacji lekarskiej z chorób wewnętrznych oraz maila ze szkoły językowej, ale nie można tego kwalifikować jako dokumentów potwierdzających znajomość języka angielskiego na poziomie B2. Program specjalizacji w ogóle nie określa poziomu znajomości języka. Natomiast z maila wynika, że poziom znajomości języka określono na podstawie testu wypełnionego on-line. Powstaje zatem wątpliwość, czy test wypełniała Skarżąca czy też inna osoba. Wobec tego zdaniem Organu należy uznać, że do [...] września 2023 r. tj. w przepisanym terminie, Skarżąca nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, a zatem nie została zakwalifikowana do konkursu, którego przeprowadzenie kończyło się wpisem na listę doktorantów albo decyzją administracyjną o odmowie przyjęcia do szkoły doktorskiej. Dlatego też w stosunku do Skarżącej nie wydano decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tak więc rozpoznając skargę na bezczynność sąd kontroluje jedynie, czy w danej sytuacji istniał obowiązek organu podjęcia określonej czynności, a jeżeli tak – czy organ do tego obowiązku się zastosował i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. W przedmiotowej sprawie istotną kwestią jest rozstrzygnięcie czy i w jakiej formie Rektor UMK winien odnieść się do złożonego przez Skarżąca wniosku z [...] sierpnia 2023 r. o przyjęcie do Szkoły Doktorskiej Nauk Medycznych i Nauk o Zdrowiau – A. M. B. w sytuacji, kiedy wniosek ten zdaniem Rektora był niekompletny. W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustawowe zasady przyjęcia do szkoły doktorskiej określa art. 200 ustawy z dnia [...] lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Jak stanowi ustęp 2 tego artykułu rekrutacja do szkoły doktorskiej odbywa się w drodze konkursu na zasadach określonych przez senat albo radę naukową. Przyjęcie do szkoły doktorskiej następuje w drodze wpisu na listę doktorantów (art. 200 ust. 4 P.s.w.n.). Odmowa przyjęcia do szkoły doktorskiej następuje w drodze decyzji administracyjnej. (art. 200 ust. 5 P.s.w.n.). Wobec treści art. 48 P.s.w.n. - przy rozumowaniu a contrario - w sprawach załatwianych przez organy uczelni w drodze decyzji, generalnie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 48 P.s.w.n. stanowi bowiem, że jedynie do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 16 ust. 6, art. 37 ust. 7, art. 41 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 7 i art. 47 pkt 1, nie stosuje się przepisów art. 35-37, art. 79a oraz art. 96a-96n ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro zatem odmowa przyjęcia do szkoły doktorskiej następuje w drodze decyzji, to w postępowaniu, które może zakończyć się taką decyzją należy stosować przepisy k.p.a. Powyższego obowiązku prowadzenia postępowania rekrutacyjnego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie uchyla przyznana senatowi lub radzie uczelni przez art. 200 ust. 2 P.s.w.n. kompetencja do określenia zasad konkursu, w ramach którego zostaną wybrani doktoranci. Konkurs jest postępowaniem mającym na celu wybranie najlepszego kandydata na jakieś stanowisko. Przepisy Kodeksu postępowaniu administracyjnego nie tworzą procedury o charakterze konkursu. Uznanie przez ustawodawcę, że rekrutacja do szkoły doktorskiej, w której organ rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, powinna mieć charakter konkursu wymagała zatem określenia zasad na podstawie których taki konkurs ma być przeprowadzony. Ustawodawca nie określił sam tych zasad, lecz kompetencję do ich określenia przyznał senatowi lub radzie uczelni. Wbrew zatem stanowisku Rektora postępowanie rekrutacyjne nie toczy się wyłącznie w oparciu o zasady ustanowione przez senat uczelni. Postępowanie to winno toczyć się zarówno w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jak też zgodnie z zasadami określonymi przez senat lub radę uczelni. Należy zauważyć, że podobna konieczność stosowania zarówno procedury określonej ustawowo (k.p.a.) oraz określonej przez organ uczelni istnieje w przypadku przyznawania świadczeń dla studentów. Mianowicie art. 86 ust. 2 P.s.w.n. wskazuje, że przyznanie świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowe kryteria i tryb przyznawania świadczeń określa regulamin świadczeń dla studentów (art. 95 ust. 1 pkt 2 P.s.w.n.), który jest ustalany przez rektora w porozumieniu z samorządem studenckim (art. 95 ust. 2 P.s.w.n.). Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych w tak ukształtowanej procedurze znajdują zastosowanie nie tylko unormowania k.p.a. dotyczące zakończenia postępowania decyzją, ale także unormowania dotyczące wszczęcia postępowania, w tym art. 61 k.p.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 6 października 2022 r., II SA/Sz 678/22, LEX nr 3434703). Zastosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu rekrutacyjnym do szkoły doktorskiej oznacza, że składane przez kandydata podanie o przyjęcie do szkoły doktorskiej wraz z innymi dokumentami (wymóg § 9 ust. 2 ww. Uchwały nr 27 Senatu UMK ) należy utożsamić z wnioskiem w rozumieniu art. 61 k.p.a. Organ tj. Rektor winien zatem podjąć względem tego wniosku czynności przewidziane przez k.p.a. tj. wezwać do uzupełnienia braków wniosku (tj. brakujących dokumentów) w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. (art. 64 k.p.a.) ewentualnie wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a ust. 1 k.p.a.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji nie bada merytorycznie wniosku, lecz ogranicza się jedynie do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z treści ww. przepisu wynikają dwie niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną lub niemożność wszczęcia postępowania z jakichkolwiek innych przyczyn. Przy czym, co istotne, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne. Oznacza to, że ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu administracji. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to wówczas organ administracji jest zobowiązany wszcząć postępowanie w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, orzec merytorycznie co do zasadności wniosku (np. wydać decyzję odmowną) lub, w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W kontrolowanej przez Sąd sprawie Rektor nie podjął żadnej z powyższych czynności. Z akt sprawy wynika jedynie, że w reakcji na złożony przez Skarżącą wniosek (podanie) o przyjęcie do szkoły doktorskiej oraz ponaglenie (żądanie wydania decyzji z [...] września 2023 r.) Dyrektor tej Szkoły odpowiedziała pismem z [...] października 2023 r. stwierdzającym, że Skarżąca nie dopełniła wymogu złożenia dokumentu potwierdzającego znajomość języka angielskiego na poziomie co najmniej B2 (§ 9 ust. 2 pkt 5 Uchwały nr [...] Senatu UMK). Należy przy tym zauważyć, że wskazany przepis uchwały nie precyzuje, jaki dokument spełnia wymóg dokumentu potwierdzającego znajomość języka angielskiego na poziomie co najmniej B2. Wobec tego, że Skarżąca złożyła dokumenty, które w jej opinii potwierdzają znajomość języka angielskiego na wymaganym poziomie (co przyznaje Rektor w odpowiedzi na skargę, nie zgadzając się z tą oceną Skarżącej), organ winien wyrazić swoje stanowisko w tej kwestii albo wzywając wnioskodawczynię w trybie art. 64 k.p.a. o uzupełnienie wniosku wskazując, jaki konkretnie dokument ma być złożony w celu uzupełnienia wniosku, albo wydając postanowienie w trybie art. 61a ust. 1 k.p.a. lub stosowna decyzję. Brak wywiązania się z tego obowiązku oznacza zaś, że Rektor pozostaje w bezczynności. Z tych względów Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Rektora do rozpoznania wniosku, tak jak orzeczono w punkcie 1 wyroku. Dokonując, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, Sąd nie dopatrzył się, aby miała ona charakter rażący. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażąco naruszająca prawo jest traktowana bezczynność organu w stanie, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przedmiotowej sprawie takiej oczywistości stwierdzić nie można. Ponadto Rektor wprawdzie nie załatwił wniosku w jeden ze sposobów przewidzianych przepisami k.p.a., jednak wniosek Skarżącej nie został zlekceważony – Skarżąca otrzymał pismo wskazujące na stanowisko organu. Wobec tego Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 złotych).