II SAB/Bd 2/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. W., T. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę. A. W. i T. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając Wojewodzie [...] przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działki pozostającej we współwłasności majątkowej małżeńskiej nr [...] o pow. 0,0529 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...]. Skarżący wskazali, że w dniu [...] listopada 2008 r. Wojewoda wydał decyzję nr [...], znak [...], o ustaleniu lokalizacji drogi dla zamierzenia pn. "Rozbudowa i wzmocnienie drogi krajowej nr [...]". Decyzja ta obejmowała m.in. odcinek związany z obsługą Strefy Ekonomicznej od km 177 + 100 do 180 + 610, stanowiącego własność ww. działki skarżących. Z chwilą uprawomocnienia się powyższej decyzji ww. nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687), decyzja ustalająca wysokość odszkodowania powinna zostać wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Na podstawie powyższego przepisu skarżący wywiedli, że w niniejszej sprawie odszkodowanie powinno być ustalone najpóźniej do dnia [...] października 2008 r. i wypłacone do dnia [...] listopada 2008 r. Natomiast w przedmiotowej sprawie, Wojewoda już ponad 7 lat prowadzi postępowanie, które do tej pory nie zostało zakończone prawidłową decyzją ustalającą wysokość należnego odszkodowania. Wobec powyższego w skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili: • naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 kpa, poprzez niezałatwienie przez organ sprawy administracyjnej w sposób i terminie przewidzianych w ww. przepisach. • naruszenie art. 38 kpa w zw. z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687), poprzez niewszczęcie postępowania dyscyplinarnego względem pracownika organu odpowiedzialnego za bezczynność. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: • stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz A. i T. W., za przejęte na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości; • zobowiązanie Wojewody do wyjaśnienia okoliczności, które leżą u podstaw przewlekłości postępowania i niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie; • zobowiązanie organu do wszczęcia stosownego postępowania wobec odpowiedzialnego pracownika organu zgodnie z art. 38 kpa i bieżącego informowania stron o jego przebiegu; • na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 kpa; • skarżący złożyli również wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie umorzenie postępowania, ostatecznie o oddalenie skargi. Organ wskazał, że wniesienie skargi poprzedzone zostało zażaleniem skierowanym przez skarżących do Ministra Infrastruktury i Budownictwa na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał zażalenie za nieuzasadnione, twierdząc, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nie ma charakteru przewlekłego. Organ podniósł, że decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za utracone prawa do nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0529 ha, obręb O., dla której Sąd Rejonowy prowadził księgę wieczystą nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniesione zostało przez A. i T. W. oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem organu, kwestia ewentualnego pozostawania w bezczynności przez organ, rozstrzygnięta została postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 17 grudnia 2015 r. Skarżący wnieśli skargę do Sądu przed wydaniem tego rozstrzygnięcia, wobec czego, zdaniem organu, nie wyczerpali środków zaskarżenia w niniejszej sprawie, bowiem w chwili wniesienia skargi zażalenie winno zostać rozpoznane. Organ wskazał ponadto, że wobec wydania w dniu [...] października 2015 r. decyzji nr [...], rozstrzygającej co do istoty sprawę o ustalenie wysokości odszkodowania, w dniu wniesienia przez strony przedmiotowej skargi nie istniał już przedmiot zaskarżenia. Organ stwierdził również, że w toku całego postępowania wszystkie podjęte przez organ czynności wynikały z konieczności wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz uwzględnienia zapadłych w sprawie rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Wojewoda wskazał na konieczność zbadania w niniejszym postępowaniu przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz sporządzenie przez biegłego operatu szacunkowego. Decyzję wydano w terminie 2-3 tygodni od dostarczenia operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przewlekłość jest instytucją wprowadzoną na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Na podstawie art. 4 tej ustawy, przepisy o przewlekłości postępowania weszły w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. W związku z powyższym, ocena przewlekłości postępowania może dotyczyć wyłącznie prowadzenia postępowania przez organ po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta, ani też żadne inne przepisy nie zawierają definicji legalnej "przewlekłości postępowania", co spowodowało, że zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i judykaturze podjęto próbę zdefiniowana tego terminu. Przyjmuje się, że postępowanie przewlekłe to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, polegające na wykonywaniu czynności w dużym odstępie czasu, bądź czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęciu "przewlekłość postępowania" przypisano opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Jako przewlekłość w prowadzeniu postępowania określono sytuację, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Można wtedy skutecznie przedstawić organowi zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. "W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie [przyp. aut.] dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych" [J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, (2008), s. 40].( por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" J. Drachal J. Jagielski, P. Gołaszewski, w: Hauser, Wierzbowski Komentarz, Warszawa 2015, str. 77, czy wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 oraz z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 publ. CBOSA). Wymienione w literaturze przedmiotu i orzecznictwie przesłanki charakteryzujące przewlekłość postępowania sugerują, że ocena zasadności skargi wniesionej w tej materii wymaga analizy toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. w/w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238). Odpowiedź na pytanie, czy postępowanie przed organem administracji publicznej prowadzone było rzetelnie i sprawnie i czy nie trwało dłużej niż to konieczne, wymaga zapoznania się także ze stanem prawnym, na podstawie którego sprawa powinna być załatwiana. Treść stosowanego prawa pozwala bowiem ocenić, czy działania podejmowane przez organ zmierzały do ustalenia niezbędnych dla sprawy faktów, czy też traktować je należy za pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Postępowanie, które według skarżących dotknięte było wadą przewlekłości, toczyło się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz.1774). Czynności podejmowane przez organ wraz z decyzjami należy podzielić na dwa okresy. Te które miały miejsce przed wejściem w życie przewlekłości postępowania i te które podlegają pod przepisy zmieniające po 11 kwietnia 2011 r. Wobec powyższego, Sąd pominął w trakcie kontroli przewlekłości postępowania czynności podejmowane przez organ i zakończone decyzjami o ustaleniu odszkodowania Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r. ([...]), z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...]). Powyższe orzeczenia zostały wydane w stanie prawnym, który nie regulował przewlekłości postępowania. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...]) o ustaleniu odszkodowania i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (tom II akt administracyjnych, k-419). Prowadzone było również postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2010 r. zakończone postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia 9 maja 2011r. (tom II, k- 437). W dniu [...] czerwca 2011 r. wpłynęły do Wojewody akta przedmiotowej sprawy (tom III akt administracyjnych pismo MI z dnia [...] czerwca 2011r.). Od tego momentu Sąd jest uprawniony do kontroli przewlekłości postępowania w przedmiotowej sprawie. Jeszcze przed przekazaniem akt sprawy, Wojewoda podjął czynności w związku z decyzją Ministra Infrastruktury przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zażądał wyjaśnienia od Wójta Gminy przeznaczenia nieruchomości w studium, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (pismo [...] kwietnia 2011r.) Odpowiedź Wójta wpłynęła do organu [...] maja 2010r., kolejne pismo [...] maja 2011 r. Dalej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda zażądał od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnień. W dniu [...] maja 2011 r. rzeczoznawca udzielił odpowiedzi nie zmieniając dotychczasowego stanowiska co do dotychczasowej wyceny. W dniu [...] maja 2011 r. (wpływ do sądu [...] maja 2015 r.) organ złożył wniosek o wydanie odpisu księgi wieczystej, żądany dokument otrzymał w dniu [...] maj 2011 r. W piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda zwrócił się do Ministra Infrastruktury z prośbą o zwrócenie akt administracyjnych, co uzasadnił niemożliwością podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. W dniu [...] czerwca 2011 r., organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania, wskazując na tryb z art. 10 kpa. W dniu [...] czerwca 2011 r., pełnomocnik skarżących zapoznał się z aktami sprawy, a w dniu [...] czerwca 2011 r. wpłynęły do organu zastrzeżenia skarżących do operatu szacunkowego oraz czynności przeprowadzonych przez organ w toku prowadzonego postępowania. W dniu [...] lipca 2011 r., Wojewoda wydał decyzję nr [...] o ustaleniu odszkodowania. W piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. skarżący złożyli odwołanie (wpływ do organu w dniu [...] sierpnia 2011 r., za pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. przekazano odwołanie do Ministra Infrastruktury). Decyzją z dnia [...] października 2011r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (powodem uchylenia była zmiana przepisów na etapie postępowania odwoławczego o wycenie nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego), która do organu I instancji wpłynęła w dniu [...] października 2011 r. Wojewoda, wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. (wpływ do sądu [...] listopada 2011r.) wystąpił o wydanie odpisu księgi wieczystej, którą otrzymał w tym samym dniu. Stanowisko Sądu zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. z odesłaniem do notariuszy, przed którymi zawarto umowy cywilne. W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda wniósł do Sądu Rejonowego o wydanie potwierdzonych za zgodność: umowy działu majątku wspólnego nr [...] z dnia [...] października 2009 r. oraz umowy majątkowej małżeńskiej nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. W dniu [...] grudnia 2011 r. wpłynęły akty notarialne umowy majątkowej małżeńskiej oraz działu majątku wspólnego. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda poinformował, że w dniu [...] grudnia 2011 r. rzeczoznawca majątkowy przeprowadzi oględziny nieruchomości, a w dniu [...] grudnia 2011 r. zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy na [...] lutego 2012 r. powołując się na art. 36 kpa. W dniu [...] grudnia 2011 r. wpłynął do organu operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] grudnia 2011r. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżący złożyli zażalenie na bezczynność Wojewody do Ministra Infrastruktury w trybie art. 37 kpa. W postanowieniu z dnia 8 marca 2012 r. organ wyższego stopnia uznał zażalenie za nieuzasadnione. W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. skarżący złożyli skargę na bezczynność do WSA w Bydgoszczy. Postanowieniem z dnia 7 maja 2013 r. II SA/Bd 22/13 WSA w Bydgoszczy umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził koszty postępowania. W dniu [...] lutego 2012 r., a więc w terminie dwóch miesięcy wyznaczonych na podstawie art. 36 kpa, organ zawiadomił o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z jego wynikami. Operat szacunkowy został doręczony GDDKiA oraz pełnomocnikowi skarżących. GDDKiA wniosła zastrzeżenia w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. W dniu [...] lutego 2012 r. Wojewoda wydał decyzję nr [...] o ustaleniu odszkodowania, od której odwołanie wpłynęło w dniu [...] marca 2012 r. i zostało przesłane do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej za pismem z dnia [...] marca 2012 r. Decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2012 r. została utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1576/12 WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz Decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2012 r. Ww. wyrok stał się prawomocny od dnia 18 marca 2015 r. (tom IV, k- 2678 akt administracyjnych). Wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1684/13 NSA oddalił skargę kasacyjną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W wyniku sądowej kontroli, zakwestionowano operat szacunkowy z 2011 r., oparty na zaświadczeniu Wójta co do przeznaczenia terenu. Nakazano rzeczoznawcy dokonanie samodzielnych ustaleń co do przeznaczenia terenu. Związano organ koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju zwróciło Wojewodzie akta powołanej wyżej sprawy wraz z odpisem zapadłego w sprawie wyroku. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. powiadomiono strony o konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W tym samym dniu Wojewoda skierował do Wójta Gminy pismo z wnioskiem o wyjaśnienie przeznaczenia terenu. W dniu [...] września 2015 r. Wójt Gminy wydał zaświadczenie o przeznaczeniu terenu z powołaniem się na studium i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda powołał biegłego w celu określenia wartości nieruchomości. Pismem z dnia [...] października 2015 r. skarżący wezwali Wojewodę na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. do wykonania wyroku sądu. Organ udziela odpowiedzi na wezwanie w piśmie z dnia [...] października 2015 r. W dniu [...] września 2015 r. został sporządzony operat szacunkowy, który wpłynął do organu w dniu [...] października 2015 r. W dniu [...] października 2015 r. zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania. Zastrzeżenia do ustalonej wartości nieruchomości złożyli skarżący (pismo z dnia [...] października 2015 r.). GDDKiA w piśmie z dnia [...] października 2015 r. zaakceptowała ustaloną wartość nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Wojewoda ustalił odszkodowanie. W piśmie z dnia [...] października 2015 r., skierowanym do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, skarżący złożyli na podstawie art. 37 § 1 kpa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. W piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda przekazał odwołania z dnia [...] listopada 2015 r. skarżących i GDDKiA do organu II instancji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę za nieuzasadnione. W dniu [...] grudnia 2015 r. do organu wpłynęła skarga złożona przez skarżących na przewlekłość postępowania. Analiza czynności podejmowanych przez organ prowadzi do wniosku, że postępowanie o przyznanie odszkodowania, zmierzało do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ kierował się zaleceniami zawartymi w decyzji organu II instancji oraz sądu administracyjnego. Nie można również uznać za czynności pozorne, nieistotne dla merytorycznego załatwienia sprawy, działania organów polegające na sporządzeniu operatu szacunkowego, czy też wydaniu decyzji. Z powyższego zestawienia czynności podejmowanych przez organ należy uznać, że brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości w postępowaniu. Wszystkie czynności organu były podejmowane niezwłocznie z poszanowaniem terminów wynikających z przepisów kpa. Analiza akt sprawy, a w szczególności poszczególnych pism organu, nie potwierdza stanowiska skarżących o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Informacje, o które występował organ i dowody które zbierał nie były informacjami zbędnymi dla sprawy. W rezultacie nie można zgodzić się ze skarżącymi, że postępowanie dowodowe prowadzone przed organem I instancji było postępowaniem pozornym, czynności procesowe przeprowadzone w toku postępowania nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie miały charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Podsumowując przedstawione rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że wydanie przez organ decyzji o ustaleniu odszkodowania w dniu 30 października 2015 r. zakończyło sprawę. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania po wydaniu decyzji przez organ skutkuje uznaniem skargi za niezasadną. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.