II SAB/Bd 21/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Muzeum [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Muzeum [...] w [...] do rozpoznania w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2023 r. w zakresie żądania udostępnienia informacji publicznej dotyczącej umów o pracę zawartych z [....] 2. stwierdza, że Dyrektor [...] w [...] dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji wskazanej w pkt 1 wyroku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Dyrektora [...] w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. Ż. (dalej określany jako Skarżący) złożył skargę na bezczynność Muzeum Okręgowego im. L. w B. (dalej określane jako Muzeum) w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie przez Muzeum: 1) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej powoływana jako udip) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, o którą wnioskował, pomimo że informacja ta nie została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej; 2) art. 13 udip poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, o którą wnioskował w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku; 3) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 udip poprzez niewydanie rozstrzygnięcia odmawiającego udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Muzeum do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2023 r., w którym wnioskował o: "przekazanie w trybie dostępu do informacji publicznej skanów umów dot. współpracy firmy pana A. Z. z Muzeum im. L. w B.)".; 2) stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. 3) wymierzenie Muzeum grzywny w związku z popełnionym naruszeniem; 4) zasądzenie od Muzeum na rzecz Skarżącego kwoty 1.000 zł. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w wiadomości mailowej z dnia [...] grudnia 2023 r. skierowanej do Muzeum wniósł o przesłanie kopii wszystkich umów, jakie podpisał dyrektor Muzeum z A. Z. od momentu objęcia stanowiska dyrektora Muzeum. W odpowiedzi mailowej z dnia [...] stycznia 2024 r. Muzeum wskazało: "W odpowiedzi na Pana wniosek o udzielenie informacji publicznej przesyłam skany umów zawartych z Panem A. Z., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą D. Jednocześnie informuję, że [...].09.2022 pan A. Z. został zatrudniony w Muzeum Okręgowym im. L. (na umowę o pracę) na stanowisku główny specjalista ds. organizacji oraz koordynacji wystaw i wydarzeń. Korzystając z prawa do prywatności skanu umowy o prace nie załączam.". Tego samego dnia, pełnomocnik Skarżącego wniósł ponaglenie w przedmiocie rozpoznania wniosku w zakresie, w jakim domagał się również umów o pracę. W dniu [...] stycznia 2024 r. pełnomocnik ponowił swoją prośbę. W dniu [...] stycznia 2024 r. Muzeum udzieliło odpowiedzi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując m.in., że wynagrodzenie pracownika jest jego dobrem osobistym, tak więc ujawnienie wysokości wynagrodzenia pracownika stanowi naruszenie jego dóbr osobistych. Pełnomocnik Skarżącego w odpowiedzi ponowił w dniu [...] stycznia 2024 r. prośbę o udzielenie dostępu do informacji publicznej. Na ten email Muzeum nie udzieliło już dalszej odpowiedzi. Dalej Skarżący wskazał, że Muzeum jako instytucja utworzona przez Gminę Miasta B. wykonuje zadania publiczne i jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej Muzeum, zgodnie z art. 10 udip, powinno w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku udostępnić informację. W przypadku, gdy informacja nie może być udostępniona, Muzeum, zgodnie z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 udip powinno wydać rozstrzygnięcie odmawiające udostępnienia informacji. Tymczasem Muzeum do dnia złożenia skargi nie udostępniło informacji, ani nie wydało rozstrzygnięcia, w którym odmawia jej udostępnienia. Skarżący podkreślił, że umowa o pracę zawarta z instytucją publiczną nie podlega ochronie z powołaniem się na prawo do prywatności (vide wyrok NSA w sprawie III OSK 3275/21). W ocenie Skarżącego bezczynność Muzeum nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Muzeum nie tylko nie podjęło właściwych czynności, ale również reagowało na wnioski ze znacznym opóźnieniem. Odpowiedź na wiadomość mailową z dnia [...] stycznia 2024 r. przesłano dopiero w dniu [...] stycznia 2024 r. i to dopiero po ponagleniu. W odpowiedzi na skargę Muzeum wniosło o jej oddalenie z uwagi na to, że żądanie udostępnienia informacji dotyczących kopii umowy o pracę osoby fizycznej stanowi nadużycie prawa do uzyskania informacji publicznej, gdyż informacja ta nie stanowi informacji publicznej, a działania Muzeum były zgodne z prawem i nie stanowiły bezczynności organu. Muzeum podzieliło pogląd wyrażony w orzecznictwie: "Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków" (wyr. NSA w sprawie I OSK 1601/15 oraz WSA we Wrocławiu w sprawie IV SAB/Wr 216/14). Jako nadużycie prawa do informacji publicznej należy uznać sytuację gdy prawo to wykorzystuje się do celów nie wynikających z Konstytucji RP i z ustawy oraz do celów "trudnych do pogodzenia z założeniami całego sytemu prawa. Dlatego zachowanie wnioskodawcy należy oceniać w kontekście nie tylko uprawnienia do uzyskania informacji, ale też przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości. Jeżeli wnioskodawca kieruje pytanie niepodyktowane troską o dobro publiczne, to oznacza, że nadużywa prawa do informacji, a informacja mu się nie należy (por. wyr. WSA w Kielcach w sprawie II SAB/Ke 9/20). Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy, zdaniem Muzeum Skarżący otrzymał informacje, o które wnosił, gdyż otrzymał skany umów cywilno-prawnych zawartych przez Muzeum z A. Z. oraz otrzymał informację o zawartej umowie o pracę, tj. dacie zawarcia, okresie obowiązywania umowy, stanowisku, jakie zajmuje pracownik oraz sposób wyliczenia wynagrodzenia za pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może: 1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające jej udostępnienie określone w art. 5 udip - podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 udip); 2) poinformować wnioskodawcę, że: - jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach udip, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, - podmiot zobowiązany nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 udip), - w sprawie obowiązuje odrębny tryb udostępnienia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 udip); 3) odmówić w formie decyzji udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 udip, 4) odmówić w formie decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, 5) umorzyć w formie decyzji postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 udip stosownie do art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 udip. Przepis art. 16 udip stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z określonym wyjątkami. W przedmiotowej sprawie sporne było, czy informacja, której żądał Skarżący (skany umów dot. współpracy A. Z. z Muzeum), stanowi informację publiczną oraz czy jego wniosek stanowił nadużycie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych (które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela) konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Wysokość wynagrodzeń ze środków publicznych stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem publicznej sfery działalności Muzeum (por. wyroki NSA w sprawach I OSK 578/19, I OSK 240/19, I OSK 3451/18, I OSK 2929/17, I OSK 2737/17, I OSK 1705/17, I OSK 4205/18, I OSK 840/17, I OSK 1432/17, I OSK 1775/16, I OSK 2945/16). Podzielić zatem należy stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym - co do zasady - umowy, które dotyczą majątku publicznego (a taką jest umowa o pracę, skoro na jej podstawie pracodawca jest obowiązany do wypłaty wynagrodzenia), stanowią informację, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 2701/18). Zgodnie z art. 5 ust. 2 udip "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Okoliczność, że określona informacja (umowa o pracę) zawiera dane dotyczące prywatności czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna, z tym że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 udip prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia takiej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 udip obligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1741/13), czego niewątpliwie Muzeum nie uczyniło w przedmiotowej sprawie, co uzasadniało stwierdzenie, że dopuściło się ono bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego. Rozpoznając wniosek, Muzeum winno jednak rozważyć, czy żądana informacja podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej stosownie do art. 5 ust. 2 udip, a jeżeli stwierdzi, że cyt. przepis winien znaleźć zastosowanie, winno wydać decyzję odmawiającą udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Natomiast twierdzenie Muzeum, że działanie Skarżącego stanowi nadużycie prawa, ponieważ żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, jest wewnętrznie sprzeczne, a to z tego powodu, że ewentualne nadużycie prawa do żądania udostępnienia informacji publicznej jest możliwe jedynie w przypadku, kiedy ta informacja stanowi właśnie informację publiczną. Poza tym Muzeum w żaden sposób, poza powołaniem się na orzecznictwo sądowe, nie wskazało, na czym konkretnie w tym właśnie przypadku miałoby polegać nadużycie prawa przez Skarżącego w realiach niniejszej sprawy. Reasumując, należy stwierdzić, że Muzeum w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udzieliło pełnej informacji, nie poinformowało, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie wszczęło procedury związanej z informacją przetworzoną, ani też nie wydało decyzji odmownej. Muzeum zobowiązane było rozpoznać wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z zachowaniem trybu, formy i terminu przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, czego nie uczyniło, naruszając normę art. 13 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym Sąd - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako "ppsa"), zobowiązał Muzeum do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] grudnia 2023 r. w zakresie żądania udostępnienia informacji publicznej dotyczącej umów o pracę zawartych z A. Z. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 wyroku). Wbrew twierdzeniom Skarżącego, w ocenie Sądu, bezczynność Muzeum nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 1a ppsa sąd jest zobowiązany stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a ppsa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa jest taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 675/12). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Muzeum bowiem wprawdzie nie zachowało terminów ustawowych do załatwienia wniosku wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz właściwej procedury, jednak argumentacja wskazana w odpowiedzi na skargę pozwala na uznanie, że nie było to działaniem celowym i zamierzonym, lecz wynikało z niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w pkt 2 wyroku. Oddalając skargę w zakresie żądania zasądzenia na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny (art. 151 ppsa, pkt 3 wyroku), Sąd miał na uwadze to, że zachowanie Muzeum nie nosiło znamion celowego uchylenia się od ustawowych obowiązków w zakresie udostępnienia informacji publicznej i nie można mówić o uzasadnionej obawie, że bez dodatkowej sankcji Muzeum nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez Skarżącego wpisu w kwocie 100 zł.