II SAB/Bd 24/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. M. i A. M. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie zastosowania sankcji za użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. K. i A. M. (skarżący) złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego, w sprawie odstąpienia od zastosowania art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane odnośnie użytkowania budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w B. bez decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie, wnosząc o zobowiązanie organu do podjęcia czynności w sprawie na podstawie art. 57 ust 7 w zw. z art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W przekonaniu skarżących złożenie skargi jest konieczne, pomimo że organy obu instancji uważają, iż literalne brzmienie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w niniejszej sprawie albowiem inwestor może użytkować obiekt przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto w niniejszej sprawie oba organy powołują orzecznictwo, które ich rzekomo wiąże, pomimo że żaden z wyroków nie odnosi się do niniejszej sprawy i dotyczy zupełnie innych stanów faktycznych. W istocie oba organy uznają, że ustawodawca nie przewidział żadnych konsekwencji za użytkowanie budynku w warunkach określonych w art. 57 ust 7 w zw. z art. 55 pkt 2 ww ustawy, co powoduje, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ich zdaniem jest zbędna. W niniejszej sprawie skarżący przywołali stanowisko WSA w Gdańsku wyrażone w prawomocnym wyroku II SA/Gd 55/13 z dnia 13.03.2013 r. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie koniecznym jest, aby sąd dokonał oceny gramatycznej, logicznej oraz systemowej przepisów art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pamiętając, że pozwolenie na użytkowanie wymagane obligatoryjnie w niniejszej sprawie można uzyskać przed przestąpieniem do użytkowania, a nie po, co przesadza o wadliwości działań organu, który uznał, że nie ma żadnych sankcji przewidzianych w ustawie za użytkowanie obiektu bez decyzji ostatecznej kończącej proces budowlany. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nie wymierzył Sp. J. C. C. z siedzibą w B. kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w oparciu o przepisy art. 57 ust. 7 w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu literalne brzmienie art. 57 ust. 7 mówi o przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a nie jego użytkowania bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej przez organ w dniu [...] sierpnia 2011r. znak: [...]. Jednocześnie organ nadzoru I instancji prowadził postępowanie naprawcze w związku z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Konsekwencją tego postępowania było nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Aby ten obowiązek nałożyć należało wyeliminować z obiegu prawnego decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z powyższym inwestor znalazł się w sytuacji, w której nie legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a obiekt jest de facto użytkowany. Jednakże organ nadzoru budowlanego I instancji odstąpił od wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, gdyż nie znalazł stosownej podstawy prawnej. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie Inspektor Nadzoru Budowlanego zacytował uzasadnienie wyroku NSA o sygn. akt II OSK 981/09-Wyrok NSA z dnia 2009-11-04. Organ podał, że jego stanowisko podzielił również K. - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r. [...], w którym uznał zażalenie skarżących na bezczynność organu I instancji w sprawie nie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w B. za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego jest nieuzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności przepis art. 149 nie zawierają legalnej definicji pojęcia instytucji bezczynności. Najczęściej pod pojęciem "bezczynności" rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. Maksymalny termin załatwienia sprawy przez organ prowadzący postępowanie administracyjne określa art. 35 k.p.a. Jednakże niewydanie decyzji w przewidzianym do tego przepisami k.p.a. terminie nie oznacza, że organ prowadzący postępowanie pozostaje w bezczynności. W orzecznictwie wyrażony jest pogląd, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z 20 lipca 1999 r. sygn. akt I SAB 60/99 - OSP 2000 r., Nr 6, poz. 87). Fakt, że ustawodawca nie skonstruował legalnej definicji pojęcia "bezczynności" świadczy o tym, że pozostawił sędziowskiej ocenie dokonywanej w sprawie ze skargi na bezczynność organu, czy niezałatwienie sprawy przez organ w przewidzianym terminie należy uznać za pozostawanie tego organu w bezczynności uzasadniającej zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. Gdyby wolą ustawodawcy było uznanie każdorazowego niewydania decyzji przez organ w przewidzianym w art. 35 k.p.a. terminie to niewątpliwie taką definicję "bezczynności" zamieściłby w przepisach ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W artykule zatytułowanym "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania" sędzia NSA prof. dr hab. Jan Paweł Tarno wyraził pogląd, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności do, których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn z powodu, których ich nie wykonał. Dalej autor stwierdza, że należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia (Vide: Casus 2013, nr 3 (69). Powyższy pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Jednakże w niniejszej sprawie stronie skarżącej zależało na tym jak to sformułowała w skardze "aby Sąd dokonał oceny gramatycznej, logicznej oraz systemowej przepisów art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pamiętając, że pozwolenie na użytkowanie wymagane obligatoryjnie w niniejszej sprawie można uzyskać przed przestąpieniem do użytkowania, a nie po, co przesądza o wadliwości działań organu, który uznał, że nie ma żadnych sankcji przewidzianych w ustawie za użytkowanie obiektu bez decyzji ostatecznej kończącej proces budowlany", ponieważ w jej ocenie Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w sprawie odstąpienia od zastosowania art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane odnośnie użytkowania budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w B. bez decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie. Tak, więc jak to wynika z powyższego sprawa dotyczy nie bezczynności organu, co kwestii interpretacji przepisu art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pomiędzy stroną skarżącą a organem I instancji. Sąd w rozpoznawanej sprawie nie jest władny do dokonywania interpretacji ww. przepisów, lecz do odniesienia się do kwestii bezczynności, lecz tej trudno się doszukiwać, ponieważ strona skarżąca skoncentrowała swe zarzuty jedynie na interpretacji przepisów. Wskazać przy tym należy, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. Tym samym w niniejszej sprawie, sąd nie mógł przeprowadzić kontroli zasadności zastosowania ww. przepisów, a co może mieć miejsce jedynie na skutek skargi na określony akt prawny, u których podstaw rozstrzygnięcia ległyby owe przepisy. Już tylko dla przedstawienia całości postępowania w sprawie należy wskazać, że Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] udzielił Sp. J. C. z siedzibą w B. pozwolenia na użytkowanie odbudowanego budynku (...) zlokalizowanego przy ul. [...] w B. . W oparciu o powyższe Sąd stwierdza, że organ I instancji nie pozostawał w bezczynności, co czyni skargę na bezczynność tego organu niezasadną i z tego względu Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.