II SAB/Bd 25/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi W.G. na bezczynność spółki "A" w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje spółkę "A" w T. do rozpoznania pkt 1 wniosku W. G. z dnia [...] października 2013 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od spółki "A" w T. na rzecz skarżącego W. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] r. W. G., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wystąpił do Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z w [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zawieranych przez Spółkę umów, a w szczególności: 1. umowy trójstronnej zawartej pomiędzy MPO Sp. z o.o., Gminą Miasto [...] oraz Radiem [...] dotyczącej koncertu organizowanego na M.; 2. umowy pożyczki udzielonej przez MPO Sp. z o.o. [...] Klubowi Piłkarskiemu [...] Spółka Akcyjna; 3. umowy cesji zawartej pomiędzy MPO Sp. z o.o., a Gminą Miasta [...] dotyczącą udzielenia w/w umowy pożyczki; 4. informacji dotyczącej wysokości kwoty udzielonej na działania promocyjno-marketingowe ujętej w budżecie MPO Sp. z o.o. na rok 2013; 5. informacji jaki procent w/w kwoty stanowi kwota 200.000,00 zł przeznaczona na koncert organizowany przez Radio [...] na M.; 6. informacji, czy w okresie od ustalenia budżetu spółki do okresu poprzedzającego koncert dokonano przesunięć wewnątrz budżetowych z przeznaczeniem na wydatki promocyjne marketingowe, a jeśli tak to jaka wysokość kwoty. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] r. MPO Sp. z o.o., jedynie częściowo udostępniła treść umowy z dnia [...] r. zawartej pomiędzy Gminą Miasto [...] i MPO Sp. z o.o., a [...] Sp. z o.o. Jednocześnie MPO Sp. z o.o. wskazała, iż "zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 umowy, jak również z wolą pozostałych stron umowy, w tym w szczególności [...] Sp. z o.o. w[...], który nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, część warunków umowy o charakterze poufnym nie została upubliczniona". W związku z nieuzyskaniem wnioskowanej informacji publicznej, W. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wskazując, że bezczynność dotyczy nieudostępnienia umowy z dnia [...] r. zawartej pomiędzy MPO Sp. z o.o., Gminą Miasto [...] oraz Radiem [...] dotyczącej koncertu organizowanego na Motoarenie. Skarżący żądał: 1. uznania, iż MPO Sp. z o.o. pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; 2. zobowiązania MPO Sp. z o.o. do udostępnienia informacji publicznej poprzez udostępnienie treści umowy trójstronnej zawartej pomiędzy Gminą Miasto[...], MPO Sp. z o.o., a [...] Sp. z o.o.; 3. zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Argumentując swoje stanowisko skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnianiu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym, natomiast na podstawie art. 2 ust. 1 ww. ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.. Ponadto skarżący wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnych w Warszawie z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, "informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej". Uwzględniając powyższe zdaniem skarżącego wskazać należy, iż założycielem oraz wspólnikiem MPO Sp. z o.o. jest Gmina Miasto[...], która posiada całość udziałów spółki i w konsekwencji MPO Sp. z o.o., jako podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym ma obowiązek udostępniania wszystkich informacji związanych ze sprawami publicznymi. W odpowiedzi na skargę [...]Sp. z o.o. z w [...] wniosło o oddalenie skargi. W ocenie MPO Spółka z o.o. w [...] nie sposób uznać, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi bezczynność organu, ponieważ wszelkie informacje i dokumenty, o których uzyskanie skarżący wnioskował, otrzymał. Dodatkowo wskazano, iż z treści pism skarżącego, a także z artykułów prasowych jego autorstwa wynika, iż posiada pełną wiedzę w zakresie spraw objętych wnioskiem. Strona przeciwna zwróciła uwagę, iż przed udzieleniem odpowiedzi na wniosek i informacji tym wnioskiem objętych, [...]Sp. z o.o. z w [...] zobowiązane było do dokonania ustalenia, czy udzielenie informacji zgodnej z wnioskiem, nie naruszy prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy wskazanej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istotne znaczenie ma fakt, iż jedną z trzech stron umowy na organizację koncertu plenerowego jest podmiot nie będący zobowiązanym do udostępniania informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej ([...]Spółka z o.o. w [...]). Podmiot ten uprzednio (w treści umowy) zastrzegł, iż w umowie znajdują się informacje o charakterze poufnym, a następnie pisemnie odmówił wyrażenia zgody na udostępnienie jej treści osobom i instytucjom nie będącym jej sygnatariuszem. Wskazano, że MPO Spółka z o.o. w [...] przekazała, kopię umowy wnioskodawcy, dokonując jednakże ograniczenia jej treści jedynie do informacji poufnych. [...]Sp. z o.o. z w [...] podkreśliła, iż nieokazana treść umowy była i jest wnioskodawcy znana z innych źródeł, ponieważ skarżący powoływał się na nią w kontaktach z organami Spółki oraz w swoich artykułach prasowych. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności, a szczególności obszerność korespondencji oraz okazanie wnioskodawcy wszelkich dokumentów o jakie wnosił we wniosku z dnia 24 października 2013 r., trudno w ocenie [...]Sp. z o.o. z w [...] uznać zarzut w zakresie bezczynności Spółki za uzasadniony. Tym samym [...]Sp. z o.o. z w [...] wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie (w wypadku uznania jej zasadności) o wskazanie, które treści umowy można uznać za możliwe do okazania bez naruszenia prawnie chronionych tajemnic przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 LEX nr 236545). W dalszej kolejności wskazać należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji. Wniosek skarżącego zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, dlatego adresat tego wniosku powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednakże w ocenie [...]Sp. z o.o. z w [...] przed udzieleniem pełnej odpowiedzi na wniosek i informacji tym wnioskiem objętych, Spółka zobowiązana była do dokonania ustalenia, czy udzielenie informacji zgodnej z wnioskiem, nie naruszy prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy wskazanej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na fakt, iż jedną z trzech stron umowy na organizację koncertu plenerowego jest podmiot nie będący zobowiązanym do udostępniania informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej ([...]Spółka z o.o. w[...]). Podmiot ten uprzednio (w treści umowy) zastrzegł, iż w umowie znajdują się informacje o charakterze poufnym, a następnie pisemnie odmówił wyrażenia zgody na udostępnienie jej treści osobom i instytucjom nie będącym jej sygnatariuszem. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w skardze wartości, takie jak: ochrona wartości i praw innych osób i produktów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. I OSK 2022/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż nie jest wystarczającym powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej powołanie się na stanowisko przedsiębiorcy wskazujące, iż pytania wniosku dotyczą umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorcą, a MPO i w związku z tym potraktowano żądaną informację jako poufną, objętą tajemnicą przedsiębiorcy i dlatego podjęto odpowiednie środki zmierzające do ochrony tej informacji. Jak już wcześniej wskazano podmiot posiadający wnioskowaną informację publiczną, do którego zwrócono się o jej udostępnienie, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji z uwagi na zastrzeżenia przedsiębiorcy. Tego zaś w niniejszej sprawie nie uczyniono. Pismo z 20 grudnia 2013 r. nie odpowiada na pytanie, czy podmiot uważa, że nie ma do czynienia z informacją publiczną czy, że jest to informacja publiczna, ale podlega ograniczeniu z art. 5 ustawy. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom strony przeciwnej, zasada poufności do żądanych informacji publicznych w realiach niniejszej sprawy nie jest bezwzględna i jako taka podlega rozpatrzeniu stosownie do konkretnych warunków stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Trzeba mieć na uwadze, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i d) ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego i podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzących z zadysponowania majątkiem, o którym mowa m.in. w lit. c), oraz pożytkach z tego majątku i obciążeniach. W piśmiennictwie przyjmuje się, że informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować między innymi dane dotyczące majątku jednostek samorządu terytorialnego, dane dotyczące spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych i otrzymanych pożyczek i kredytów. Informacje w tym zakresie powinny więc obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn ... str. 186-187). WSA w Opolu w wyroku z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Op 12/10 (publik. Lex nr 756133) wyraził pogląd, iż treść umów cywilnoprawnych w zakresie dotyczącym majątku publicznego, stanowi informację publiczną. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż warunki zaciąganych zobowiązań przez podmiot prawa handlowego (spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością), którego właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego i dodatkowo podmiot ten realizuje w imieniu jednostki samorządu terytorialnego zadnia publiczne, wiążą się z dysponowaniem majątkiem publicznym, osiąganiem z tego tytułu pożytków, jak też stanowi obciążenia finansowe. Zatem żądanie objęte wnioskiem skarżącego mieści się w pojęciu informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 c) i d) ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem odnosi się do informacji o gospodarowaniu majątkiem tzw. spółki komunalnej. Nie można także stracić z pola widzenia, iż gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885). W świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jej przepisy stosuje się także do innych, niż jednostki sektora finansów publicznych, podmiotów w zakresie w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami. Co do zasady, informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Również art. 35 ww. ustawy o finansach publicznych to potwierdza, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa. Skoro zatem wniosek skarżącego nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Mając zatem na uwadze okoliczność, że odpowiedzi na wnioski strony skarżącej zostały udzielone niezwłocznie – choć w określonym wyżej zakresie nieprawidłowo, Sąd stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (pkt III wyroku) nastąpiło na podstawie art. 200 ww. ustawy.