II SAB/Bd 25/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy S. do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2017 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz skarżącego kwotę 163 (sto sześćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący A. C. pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. (złożonym organowi w dniu [...] grudnia 2017 r.) wniósł do Wójta Gminy (zwanego dalej "Wójtem") o udostępnienie informacji publicznej poprzez sporządzenie wykazu przyznawanych P. H. (Zastępcy Wójta) nagród/premii w roku 2016, z określeniem wysokości wypłaconych kwot. P. z dnia [...] lutego 2018 r. A. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z [...] grudnia 2017 r., zarzucając naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 1764 zwanej dalej: "u.d.i.p."), przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem wniosku. Skarżący wniósł o: - zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, - stwierdzenie, że bezczynność Wójta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. tj. 14 dni Wójt nie dzielił informacji wskazanej we wniosku z [...] grudnia 2017 r. ani nie poinformował skarżącego, kiedy to nastąpi. Zamiast tego pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Wójt wezwał skarżącego o wykazanie interesu publicznego, który jest potrzebny do udzielenia wnioskowanej informacji, gdyż zdaniem Wójta jest to informacja przetworzona. Skarżący odpowiedział pismem z [...] stycznia 2018 r. podnosząc, że jego żądanie dotyczy informacji publicznej prostej, do której ujawnienia nie jest ponadto konieczna zgoda osoby nagradzanej. W odpowiedzi skarżący otrzymał kolejne wezwanie – z [...] stycznia 2018 r., w którym na wypadek nieuzupełnienia wniosku zawarto rygor wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji. Jednakże do chwili złożenia skargi skarżący nie otrzymał żadnej takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2018 r. Wójt wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wójt podniósł, że wobec braku odpowiedzi skarżącego na wezwanie z dnia [...] stycznia 2018 r. decyzją z [...] lutego 2018 r. odmówił udzielenia przedmiotowej informacji. Wójt podkreślił, że wnioskowana informacja spełniała przesłanki informacji przetworzonej i jako tama może być udostępniona wyłącznie przy spełnieniu przesłanki szczególnie ważnego interesu społecznego. Tej ostatniej przesłanki skarżący nie spełnił. W nadesłanych Sądowi aktach sprawy znajduje się decyzją Wójta z dnia [...] lutego 2018 r. (nr [...]), którą Wójt pozostawia wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. (nr [...]), którą Kolegium uchyla ww. decyzję Wójta i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sprawa dotyczy bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej na wniosek. Dla przypisania organowi bezczynności w tym zakresie w pierwszej kolejności ustalić należało, czy żądane dane stanowią informację publiczną i czy podmiot, do którego się o nie zwrócono miał obowiązek udostępnienia informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p") każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Jak wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną będą zatem np. dane o wysokości wynagrodzenia, w skład którego wchodzą także premie, nagrody i dysponowanie telefonem służbowym, wójta, a także sekretarza gminy, skarbnika, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta - jako informacje o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne (por. wyroki w sprawach VIII SAB/Wa 55/13, II SAB/Kr 164/12, II SAB/Ke 19/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Uwzględniając powyższe uznać należy, że żądana przez skarżącego informacja w postaci wykazu nagród i premii wypłacanych zastępcy wójta ma charakter informacji publicznej. Wójt gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). Reasumując, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Oznacza to, iż Wójt zobowiązany był rozpoznać wniosek skarżącego o udostępnienie wskazanych we wniosku informacji. Istotny w niniejszej sprawie jest tryb postępowania, który przyjął Wójt. Po otrzymaniu wniosku organ uznał, że ma do czynienia z żądaniem informacji publicznej przetworzonej. Wobec tego skierował do skarżącego w dniu 21 grudnia 2017 r., na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez "wykazanie, że przedmiotowa informacja jest szczególnie istotna interesu publicznego, że względu na przetworzony charakter informacji oraz ze względu na brak jego wykazania". Ponadto w piśmie z [...] stycznia 2018 r. Wójt, powołując się tym razem na art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a. - wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego w celu udostępnienia informacji publicznej. Wobec braku odpowiedzi skarżącego na kolejne wezwanie Wójt decyzją z [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a. pozostawił wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. bez rozpatrzenia. Mając na uwadze powyższe należy zauważy, że - jak słusznie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2016 r. (sygn. akt I OSK 531/15, publ. CBOSA), postępowania o udostępnienie informacji publicznej co do zasady nie toczy się w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego – gdyż nie wskazuje na to ani u.d.i.p., ani też nie są spełnione przesłanki z art. 1 § 1 k.p.a. – a ustawa o dostępie do informacji publicznej normuje je tylko fragmentarycznie. Ustawa ta w szczególności nie określa wymogów co do formy i treści wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też organ, uważając że skarżący powinien uzupełnić wniosek z dnia [...] grudnia 2017 r., zastosował w wezwaniu z [...] grudnia 2017 r. niewłaściwą podstawę prawną – art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, będąc w błędnym przekonaniu, że niewykonanie przez skarżącego zobowiązania z wezwania stanowi załatwienie sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Tymczasem w ustawie o dostępie do informacji publicznej zostały wymienione cztery formy załatwienia wniosku, a mianowicie podmiot powinien: - udostępnić żądaną informację publiczną (jeśli jest w jej posiadaniu) w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (bez zbędnej zwłoki, ewentualnie nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku ) chyba że terminy te nie mogą zostać dochowane, wówczas należy powiadomić stronę o przyczynach opóźnienia oraz terminie w jakim udostępnienie nastąpi, nie dłuższym niż 2 miesiące od złożenia wniosku; - wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji np. gdy występują ustawowe przeszkody do jej udostępnienia w postaci np. ochrony danych osobowych (art. 16 ust 1 u.d.i.p.); - wydać decyzję o umarzeniu postępowania, jeśli informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonej we wniosku (art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); - poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada informacji publicznej lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 1401/13, CBOSA). Ze względu na dokonaną przez Wójta kwalifikację, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną należy ponadto zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 ust. ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do uzyskania informacji publicznej obejmuje także uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1. (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska; Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 2016). Z przepisów u.d.i.p. wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak wykazania takiego powodu nie jest brakiem formalnym wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nawet zatem brak jakiejkolwiek reakcji wnioskodawcy na informację organu, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną nie zwalnia organu od załatwienia wniosku w jednej z wyżej opisanych czterech form. Natomiast podmiot (organ) do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 795/05, LEX nr 874232 oraz WSA we Wrocławiu z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SAB/Wr 40/05, LEX nr 887692). W przedmiotowej sprawie wydana przez Wójta decyzja z dnia [...] lutego 2018 r. nie odpowiada żadnej z form załatwienia sprawy przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Została ponadto usunięta z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skoro zatem sprawa żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2017 r. nie została załatwiona w sposób przewidziany w u.d.i.p, to należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności. W związku z tym, iż na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd bezczynność ta nie ustała, koniecznym stało się zobowiązanie organu do załatwienia ww. wniosku skarżącego, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, sąd działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji orzeczenia). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Jak wynika z akt sprawy organ nie pozostawał nadmiernie bierny, a jedynie w sposób błędny procedował wniosek skarżącego. Mając również na uwadze powyższe okoliczności sprawy sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny (pkt 3 sentencji wyroku) uznając, że ma ona pełnić rolę prewencyjną, a jej wymierzenie przez sąd powinno być ostatecznością. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w analizowanej sprawie, skoro sąd uznał brak rażącego naruszenia prawa po stronie organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli, motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2002 r. Nr 27, poz. 271 z późn. zm.) biorąc pod poniesione przez skarżącego koszty dojazdu do sądu.