II SAB/Bd 26/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Grażyny i Stanisława P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. w przedmiocie niewykonania orzeczenia sądu w sprawie robót budowlanych postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu. II SAB/Bd 26/05 UZASADNIENIE Grażyna i Stanisław P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I.. Stanowisko swoje ostatecznie sprecyzowali w dniu 13 kwietnia 2005r. na rozprawie do protokołu. Wnieśli o wykonanie prawomocnego wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2004r. sygn. akt SA/Bd 2462/03. Z akt sprawy wynika, że skarżący po doręczeniu im w/wymienionego prawomocnego wyroku Sądu, wnieśli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., powołując się na art. 52 § 3 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 24 lipca 2004r., w którym zażądali wykonania tego wyroku. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2004r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. poinformował skarżących, że rozpoznanie sprawy należy do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w I. i jednocześnie zobowiązał organ I instancji do rozpatrzenia pisma skarżących z dnia 12 maja 2003r. zatytułowanego "odwołanie". Pismem z dnia 20 września 2004r. PINB w I., wezwał skarżących o sprecyzowanie, czego dotyczy pismo z dnia 12 maja 2003r. zatytułowane "odwołanie". Ponadto organ poinformował strony w piśmie o podstawach wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 §1 pkt 4 kpa powołując się na art. 147k.p.a. i 148 k.p.a. Jednocześnie zażądał potwierdzenia od skarżących, czy składają wniosek o wznowienie postępowania w sprawie. W piśmie tym organ zawarł pouczenie, że brak potwierdzenia będzie równoznaczny z pozostawieniem sprawy bez rozpoznania. Skarżący w kolejnym piśmie z dnia 12 października 2004r., skierowali do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jako podstawę prawa przywołali art. 52 § 3 i § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wezwaniu zażądali wykonania wyroku Sądu z dnia 21 stycznia 2004r. sygn. akt SA/Bd 2462/03. W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 5 listopada 2004r. (doręczonej skarżącym w dniu 27 listopada 2004r.), organ podtrzymał stanowisko wyrażone w swoim wcześniejszym piśmie z dnia 20 października 2004r. (jest tu błąd w dacie, chodzi o pismo z dnia 20 września 2004r.) stwierdzając, że jest to jedyne rozwiązanie sprawy. W odpowiedzi na powyższą korespondencję skarżący odpowiedzieli pismem z dnia 30 listopada 2004r. i poinformowali organ, że podtrzymują wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia 28 grudnia 2004r. PINB w I. podtrzymał stanowisko zawarte we wcześniejszej korespondencji skierowanej do skarżących. W następstwie powyższych działań organów, skarżący wnieśli skargę do Sądu, o której oddalenie wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Katalog spraw przewidzianych do kontroli sądowej zawarty został w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm) - dalej P.p.s.a. Podkreślenia wymaga to, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 P.p.s.a.). W świetle powyższego kontrola legalności działalności administracji publicznej sprowadza się do jego oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, ale tylko w granicach danej sprawy. W tym miejscu należy wyjaśnić skarżącym na tle rozpoznawanej sprawy, co będzie wyznaczało granice sprawy. Otóż będzie to analiza działania organu administracji publicznej w okresie po otrzymaniu przez organ I instancji prawomocnego wyroku Sądu z dnia 21 stycznia 2004r. do dnia wniesienia skargi i następnie ocena, czy organ w badanym okresie pozostawał w bezczynności. Nie podlega ocenie w ramach sądowej kontroli wyrok, który wydał sąd w dniu 21 stycznia 2004r. (jest to powaga rzeczy osądzonej), jak również to, jakie rozstrzygnięcie merytorycznie winien wydać organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu sprawy (jest to wyłączna kompetencja organu). Sprawa w tym zakresie może podlegać kognicji sądu, ale dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ i skutecznym zaskarżeniem go do sądu, naturalnie po wyczerpaniu wszystkich środków zaskarżenia przysługujących na podstawie przepisów prawa. Odbiegając od powyższego, z akt sprawy wynika, że skarżący złożyli skargę w dniu 24 grudnia 2004r. (data stempla pocztowego na kopercie akt sądowych K-20) w związku z nie wydaniem rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w dniu 21 stycznia 2004r. nr SA/Bd 2462/03. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 17 czerwca 2003r oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z dnia [...] 2003r. W dniu 24 lipca 2004r. (data stempla pocztowego na kopercie akt administracyjnych sprawy), skarżący wezwali Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do usunięcia naruszenia prawa w oparciu o art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a Cytując treść art. 52. § 1i § 2 P.p.s.a.: "Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich". Ustawa definiuje, co należy rozumieć przez wyczerpanie środków zaskarżenia. Otóż jest to taka sytuacja, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Dopiero, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi ustawa w art. 53 § 3 P.p.s.a. dopuszcza wniesienie skargi na akt lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które nie są decyzją ani postanowieniem ( np. dowód rejestracyjny pojazdu). W art.53 § 4 P.p.s.a. dopuszcza wniesienie skargi na akty z zakresu administracji publicznej nie dotyczące uprawnień lub obowiązków (np. pozostawienie podania bez rozpoznania). Innymi słowy będą to sytuacje, w których określony akt został wydany, a określona czynność została dokonana. W takich sytuacjach, aby skutecznie wnieść skargę do Sądu należy jej wniesienie poprzedzić wezwaniem do usunięcia prawa. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie dowodzi, że żaden akt nie został przez organy wydany, jak również żadna czynność nie została dokonana. Tak więc, nie znajduje tu zastosowania przepis wskazany przez skarżących w wezwaniu skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Poza sporem pozostaje fakt, że od momentu uprawomocnienia się wyroku z dnia 21 stycznia 2004r. do dnia wniesienia skargi przez skarżących nie zostało przez organ administracji publicznej wydane rozstrzygnięcie w wymaganym przez prawo terminie. W związku z powyższym, jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu, na którą można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Kompetencja sądu do kontroli bezczynności wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w takim wypadku możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ do załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 kpa na nie załatwienie spraw w terminie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Organ, do którego zażalenie takie wpłynęło, jeżeli uzna je za zasadne, wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości, co wynika z § 2 tegoż art. 37 kpa. Jeżeli działania zmierzające do usunięcia bezczynności zostały przez stronę podjęte, to znaczy wystąpiła ona z zażaleniem do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 kpa, a organ ten ustosunkował się do tego wystąpienia bądź organ zobowiązany do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie nie dochował tego terminu, wówczas stronie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu, który zobowiązany był do rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy, wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu jest możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 kpa, ponieważ zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 ust. 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd dokonując oceny pisma skarżących z dnia 24 lipca 2004r. zatytułowanego, "wezwanie do usunięcia prawa", a zwłaszcza oceniając skutek, który skarżący zamierzali osiągnąć poprzez jego wniesienie, oraz adresata do którego zostało ono skierowane, a więc organ wyższego stopnia stwierdził, że należy je traktować jako zażalenie w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Tym bardziej, że skarżący w dniu rozprawy do protokołu wypowiedzieli się, że skarga przez nich wniesiona dotyczy bezczynności organu I instancji w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 21 stycznia 2004r. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że skarżący spełnili wymogi formalne zawarte w art. 37 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił odpowiedzi skarżącym w piśmie z dnia 19 sierpnia 2004r. Pismo organu nie zawierało prawidłowej formy postanowienia, natomiast zawierało polecenie, skierowane do organu I instancji, co do dalszego postępowania w sprawie w celu jej zakończenia. Dlatego należy je uznać, jako rozstrzygnięcie organu wydane w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Dokonując oceny odnośnie terminu wniesienia skargi Sąd stwierdził, że została ona wniesiona po terminie. Odpowiedź organu wyższego stopnia z dnia 19 sierpnia 2004r. została skarżącym doręczona w dniu 28 sierpnia 2004r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych sprawy). Skarga natomiast została nadana w urzędzie pocztowym (jest to równoznaczne z wniesieniem jej do sądu ) w dniu 24 grudnia 2004r. (data stempla pocztowego na kopercie akt sądowych K-20). Zgodnie z art. 53 § 1 P.p.s.a skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając natomiast pozostałe pisma w sprawie stanowiące wzajemną korespondencję pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w I. i skarżącymi, Sąd stwierdził, że nie mają one wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie w związku z wniesioną skargą. W świetle powyższego Sąd działając na mocy art. 58 § 1 pkt 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) postanowił orzec o odrzuceniu skargi, gdyż została ona wniesiona po terminie.