II SAB/Bd 26/09

3 września 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2009r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie równoważnika za remont mieszkania zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2009r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia [...] r. M. S. - emerytowany funkcjonariusz Policji zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2009 r., wskazując jednocześnie, iż w 2006 r. niezgodnie z prawem pozbawiony został uprawnień do przedmiotowego świadczenia. W odpowiedzi z dnia [...] r. na powyższy wniosek Komendant Miejski Policji w [...] poinformował M. S., iż rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. pozbawiło emerytów i rencistów policyjnych równoważnika za remont mieszkania, a nadto brak jest w obowiązujących przepisach określenia organu właściwego do rozpatrzenia tego typu żądania, o czym został powiadomiony wcześniejszym pismem z dnia 15 grudnia 2008 r. Pismem z dnia [...] r. zatytułowanym jako "odwołanie" wyżej wymieniony wystąpił do organu wyższego stopnia - Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji uwzględniającej złożony do organu l instancji wniosek, podnosząc równocześnie, iż pismo Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] r. nie zawiera elementów decyzji w rozumieniu art. 104 i 107 kpa. Ustosunkowując się do powyższego "odwołania" Komendant Wojewódzki Policji w [...] w piśmie z dnia [...] r. wyjaśnił, że odpowiedź Komendanta Miejskiego Policji nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż zmieniając z dniem 1 stycznia 2006 r. własne rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 919) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił jego § 9 ust. 2 określający organ właściwy do rozpoznania żądania policyjnego emeryta, w związku z czym - z uwagi na brak podstawy prawnej - żaden organ Policji nie jest obecnie kompetentny do wydania w niniejszej sprawie decyzji. Nadto Komendant Wojewódzki Policji podzielił stanowisko podległego organu, iż z dniem 31 grudnia 2005 r. emeryci policyjni utracili prawo do przedmiotowego równoważnika, wobec czego nie istnieją podstawy do jego wypłaty. W skardze na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. S. zarzucił, iż w odpowiedzi na jego żądanie z dnia [...] r. Komendant Miejski Policji w [...] udzielił mu pisemnej informacji, zamiast wydać merytoryczną decyzję w przedmiocie sprawy. Nadto skarżący zarzucił organowi naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i 10 §1 kpa oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Według skarżącego jakkolwiek w dacie złożenia przez niego wniosku o ustalenie uprawnień do równoważnika, § 8 wymienionego rozporządzenia był uchylony, to uszło uwadze organu, że nadal moc obowiązującą posiadał § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o charakterze kompetencyjnym, który poza tym wyraźnie stanowił, że formą właściwą do załatwiania powyższych spraw jest decyzja administracyjna. Powołał się także na wcześniejszą obowiązującą decyzję w sprawie równoważnika pieniężnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc, że w związku z uchyleniem § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) nie ma obecnie podstawy prawnej do rozstrzygania w przedmiocie równoważnika za remont mieszkania w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych tak ze względów merytorycznych jak z uwagi na brak organu właściwego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ - mimo ciążącego na nim obowiązku - w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, względnie nie podjął stosownej czynności. Terminy zaś załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym (administracyjnym), określają przepisy art. 35 i 36 kpa. W trakcie rozpatrywania skargi wniesionej na bezczynność organu administracji publicznej sąd administracyjny, będąc - stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz 1270) - związany granicami sprawy, ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można lub nie przypisać stan bezczynności, zaś nie jest władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych. Nadto w razie uwzględnienia takiej skargi, sąd wyłącznie zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w określonym terminie (poprzez wydanie decyzji, innego aktu lub podjęcie czynności) nie wypowiadając się co do samego sposobu załatwienia, w tym co do treści przyszłego rozstrzygnięcia, czy też co do rodzaju czynności jakie organ powinien podjąć w sprawie. Przed przystąpieniem do rozpatrzenia w powyższy sposób skargi na bezczynność organu sąd obligowany jest dokonać oceny, czy skarga ta jest dopuszczalna, to jest czy dotyczy sprawy wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1-4 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. oraz, czy skarżący wyczerpał środki przewidziane w art. 52 tejże ustawy, to jest czy przed złożeniem skargi wniósł zażalenie na bezczynność, a jeśli przepisy nie przewidują takiego środka, czy wezwał właściwy organ w zakreślonym w art. 52 terminie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności. Oceniając pod powyższym kątem wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał ją za dopuszczalną. Jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] r. na żądanie wypłaty równoważnika za remont mieszkania, skarżący w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], obok podniesienia kwestii merytorycznych, zakwestionował brak rozstrzygnięcia przez ten organ w przedmiocie jego żądania w formie przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji. W myśl art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W ocenie Sądu wskazane wyżej pismo skarżącego z dnia [...] r., mimo błędnego zatytułowania go jako odwołanie, stanowiło wymieniony w tym przepisie środek zaskarżenia bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Do zażalenia tego jego adresat ustosunkował się w piśmie z dnia [...] r., które uznać należy za postanowienie, aczkolwiek niespełniające kryteriów określonych w art. 124 § 1 kpa. W ocenie Sądu spełniony został również pierwszy z wymienionych wyżej warunków dopuszczalności skargi, bowiem dotyczy ona bezczynności organu polegającej na nie wydaniu decyzji administracyjnej. Podstawę do orzekania przez sąd administracyjny w tym wypadku stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w [...] skarżący upatruje, jak wynika z treści zażalenia oraz skargi do Sądu, w niewydaniu decyzji administracyjnej w związku z jego żądaniem z dnia [...] r. dotyczącym wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Inaczej mówiąc, w ocenie skarżącego jego sprawa nie została załatwiona do momentu wniesienia do Sądu skargi w sposób zgodny z art. 104 kpa. Stosownie do art. 104 § 1 kpa załatwienie przez organ administracji publicznej sprawy następuje przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa to taka sprawa indywidualna, w której organ administracji publicznej sensu stricte lub organ administracji funkcjonalnej władny i jednocześnie zobowiązany jest orzec na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach określonego przedmiotu w drodze decyzji. Z przepisów prawa materialnego musi zatem wynikać taka forma załatwienia sprawy. Kwestie związane z przyznaniem policjantom uprawnień i cofaniem uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). Dla rozstrzygnięć w powyższym przedmiocie w akcie tym przewidziana jest forma decyzji administracyjnej (vide § 6 i § 9 ust. 1). Jednocześnie w świetle § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia o uprawnieniach do równoważnika policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej (miejskiej) Policji, komisariatach Policji i innych podległych im jednostkach rozstrzyga właściwy komendant powiatowy lub komendant miejski Policji. Przepisy cyt. rozporządzenia nie określają z czyjej inicjatywy może być wszczęte postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji rozstrzygającej o uprawnieniu do równoważnika za remont lokalu. Zgodnie z prezentowanym z praktyce orzeczniczej stanowiskiem, które skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela, w przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, a przedmiotem postępowania ma być ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Z kolei, gdy chodzi o określenie ciążącego na jednostce obowiązku, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, to należy przyjąć, że wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Zatem pismo skarżącego z [...] r. skierowane do Komendanta Miejskiego Policji w [...], zawierające żądanie przyznania równoważnika za 2009 r., spowodowało z dniem jego wpływu do organu wszczęcie postępowania administracyjnego (art. 61 § 3 kpa) w sprawie przyznania tegoż równoważnika. Od tego momentu zaczęły biec terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 kpa. Przepis art. 35 § 1 kpa statuuje zasadę, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast sprawy wymagające prowadzenia postępowania wyjaśniającego winny być załatwione nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W ocenie Sądu nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie okoliczności, które uzasadniałaby jej potraktowanie jako sprawy szczególnie skomplikowanej. Skoro postępowanie administracyjne przed Komendantem Miejskim Policji w [...] zawisło, musi być zgodnie z art. 104 § 1 kpa zakończone odpowiednią decyzją. W myśl art. 104 § 2 kpa decyzją rozstrzyga się sprawę co do istoty bądź w inny sposób kończy się sprawę w danej instancji, w którym to "innym sposobie" mieści się umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 kpa). Obwiązujące przepisy nie przewidują w żadnym razie poprzestania wyłącznie na pisemnym poinformowaniu strony o niemożności załatwienia sprawy, względnie o negatywnym załatwieniu sprawy i tego przyczynach. Niezależnie od treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, kończąc postępowanie przed organem I instancji otwiera ono drogę do weryfikacji wyrażonego w niej stanowiska w postępowaniu odwoławczym, a w dalszej kolejności – w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie Sądu wielomiesięczne wstrzymanie się z wydaniem w rozpatrywanej sprawie kończącego postępowanie rozstrzygnięcia jest nie tylko nieuzasadnione, lecz pozostaje także w sprzeczności z przepisami kpa (art. 104 i 35). Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji w [...] do wydania w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego niniejszego wyroku, decyzji w przedmiocie wniosku M. S. z dnia [...] r. o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2009 r. Nadmienić należy, że niniejszy wyrok nie przesądza o sposobie załatwienia sprawy przez organ. Niemniej zauważyć trzeba, że na treść rozstrzygnięcia mogą mieć istotny wpływ ustalenia dotyczące pozostawania w obrocie prawnym załączonej do akt sprawy decyzji nr [...] w przedmiocie równoważnika z dnia 6 lipca 2001 r.