II SAB/Bd 26/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi F. W. w [...] na bezczynność Dyrektora Przedszkola [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Przedszkola [...]" w [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2021r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Przedszkola [...] w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Przedszkola [...] w [...] na rzecz skarżącej kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r., skierowanym za pośrednictwem poczty elektronicznej do Dyrektora Przedszkola Niepublicznego "[...]" w B. (dalej powoływanego jako "Dyrektor Przedszkola"), skarżąca F. W. z siedzibą w W., zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "1. Czy Państwa przedszkole(a) otrzymało(y) w 2020 roku z budżetu gminy (miasta) dotację o której mowa w art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych? 2. Jeśli tak - w jakiej łącznej wysokości (za cały rok 2020)? Proszę o udostępnienie powyższych informacji mailem w odpowiedzi na niniejszą wiadomość (...)". Skarżąca wysłała swój wniosek na adres [...] Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Przedszkola podnosząc, że organ do dnia złożenia skargi w żaden sposób nie zareagował na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie informując nawet wnioskodawcy o opóźnieniu, co w ocenie skarżącej świadczy o bezczynności Dyrektora Przedszkola, będącego podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W związku z tym, Fundacja wniosła w szczególności o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. oraz stwierdzenie bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Przedszkola wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U z 2020 r., poz. 2176 – dalej "u.d.i.p.") oraz ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U z 2021r., poz. 305 ze zm.) wskazał, że przedszkole prowadzone przez osobę prywatną jest podmiotem spoza sfery finansów publicznych i nie jest w świetle art. 4 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a ponadto dotacje dla przedszkoli niepublicznych nie stanowią informacji określonej w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Końcowo organ podkreślił również m.in., że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został skierowany konkretnie do adresata, jakim jest dyrektor tego przedszkola lub ogólnie samo przedszkole. Jest to zanonimizowana pod względem adresowym wiadomość, w której nie został oznaczony żaden konkretny adresat, lecz jakieś ogólne grono "Dyrektorów Placówek". Pismo nieskierowane do konkretnego adresata, nie może być uznane za prawidłowo sformułowany wniosek, jest równie prawdopodobne, że zostało wystosowane przez pomyłkę, szczególnie, że nastąpiło to w formie elektronicznej, a jak powszechnie wiadomo, tego rodzaju korespondencja posiada istotne ograniczenia i wady. W tym konkretnym przypadku brak było zarówno odpowiednio zaadresowanego wniosku do konkretnego adresata, jak i prawnej konieczności odpowiedzi poprzez udzielenie informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna. Wobec tego, wniosek taki został pozostawiony bez odpowiedzi, gdyż w ocenie organu nie zachodziły przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten błędnie stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Oceniając, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności, należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Ponadto przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W niniejszej sprawie adresatem wniosku jest Dyrektor Niepublicznego Przedszkola "[...]" w B.. Z akt sprawy wynika, że adresat wniosku nie udzielił skarżącej żądanej informacji. W odpowiedzi organ wskazał, że przedszkole prowadzone przez osobę prywatną jest podmiotem spoza sfery finansów publicznych i nie jest w świetle art. 4 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a ponadto dotacje dla przedszkoli niepublicznych nie stanowią informacji określonej w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Sąd nie podziela tego stanowiska. Wskazania w związku z tym wymaga, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). To oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W preambule ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1082) ustawodawca wskazuje, że "Oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa". Art. 2 pkt 1 tej ustawy zalicza do systemu oświaty wszystkie przedszkola, bez pozostawienia poza systemem oświaty przedszkoli niepublicznych o których mowa w art. 8 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy. Oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć zatem do zadań publicznych nawet, gdy są one wykonywane przez placówki niepubliczne. Forma, w jakiej ustawodawca umożliwił wykonywanie zadań oświatowych, w tym. m.in. prowadzenie przedszkola przez osoby prawne lub osoby fizyczne, nie przesądza o odmiennym charakterze zadań wykonywanych w ramach systemu oświaty. Ponadto, okolicznością niebudzącą wątpliwości jest to, że przedszkole niepubliczne jest jednostką finansowaną w części z budżetu gminy, na terenie której prowadzi działalność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne oraz dysponujące majątkiem publicznym. Art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 1930) stanowi zaś o dotacjach z budżetu gminy przyznawanych przedszkolom niepublicznym. Zdaniem Sądu dyrektor przedszkola niepublicznego jest podmiotem, który ustawa o dostępie do informacji publicznej określa jako "gospodarującego mieniem komunalnym". Jest ono bowiem finansowane w części z budżetu gminy, na terenie której prowadzi działalność. Zatem dyrektor niepublicznego przedszkola jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Ponadto wskazania wymaga, że żądana informacja dotyczyła sposobu finansowania placówki z majątku publicznego, konkretnie - dotacji pochodzącej z majątku publicznego - budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Jest to zatem informacja publiczna podlegająca udostępnieniu. Ustawodawca, w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. posługuje się pojęciem majątku w znaczeniu szerokim. Majątkiem publicznym w rozumieniu powyższego przepisu będzie majątek, który - niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem - zostaje w sposób prawny przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania, regulowanego na podstawie lub z wyłączeniem prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 3361/19 – dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Mając na uwadze to, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały na gruncie sprawy z wniosku skarżącej spełnione, stwierdzić należy, iż Dyrektor Przedszkola Niepublicznego "[...]" w B., do którego skierowano ten wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. W przedmiotowej sprawie organ zakwestionował również samo skierowanie do niego, jako adresata, przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] listopada 2021 r. został złożony w dopuszczalnej formie jako wiadomość e-mail na adres poczty elektronicznej podmiotu zobowiązanego zamieszczony w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych, o którym mowa w ustawie z dnia [...] kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej. Przy czym – wbrew opinii organu – bez znaczenia dla skuteczności złożenia ww. wniosku poprzez pocztę elektroniczną, pozostaje okoliczność wysłania wiadomości e-mail zawierającej tenże wniosek do wielu podmiotów jednocześnie. Podkreślenia wymaga bowiem, że z orzecznictwa wynika domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu – tak jak w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwała przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W przywoływanym wyżej orzecznictwie NSA przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z 16 września 2016 r. I OSK 1924/16 – dostępny jw.). Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi przy tym dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z 16.09.2016 r., I OSK 1924/16). W konsekwencji przyjąć należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2021r. został skutecznie złożony do organu, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy (k. - 17 akt sądowych). Podmiot zobowiązany w reakcji na wniosek nie podjął żadnej czynności przewidzianej ustawą – nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał decyzji odmownej, nie powiadomił też wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację. W związku z tym należało uznać, iż organ po upływie terminu 14 dni, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. od dnia złożenia wniosku popadł w bezczynność. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Przedszkola do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2021r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). W rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego) będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. np. wyrok NSA z 22 września 2021 r. sygn. akt III OSK 995/21 – dostępny jw.). Należy mieć bowiem na względzie, że nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie stanowiło przejawu złej woli organu, lecz było wynikiem mylnego przekonania, że niepubliczne przedszkole prowadzone przez osobę prywatną nie jest w świetle art. 4 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a ponadto dotacje dla przedszkoli niepublicznych nie stanowią informacji określonej w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) i wynagrodzenia pełnomocnika (50 zł) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zmiarkował jednocześnie zwracaną kwotę wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą na podstawie art. 206 p.p.s.a. mając na uwadze to, że niniejsza sprawa jest jedną z wielu analogicznych inicjowanych przez skarżącą fundację, zarejestrowanych przed tut. Sądem (dotychczas zarejestrowano 33 takich spraw) – na co uwagę zwrócił również organ. Sposób działania skarżącej jest w tych sprawach taki sam – wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysyłany jest zbiorczą wiadomością elektroniczną do wielu adresatów, a następnie do tut. Sądu wywodzona jest skarga na bezczynność tych podmiotów o takiej samej treści, z uwzględnieniem niewielkich odmienności dotyczących konkretnych spraw. W ocenie Sądu powyższe uzasadnia zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika reprezentującego skarżącą fundację jedynie w niewielkiej części, uwzględniając jego minimalny nakład pracy, jak i seryjność oraz nieskomplikowany charakter inicjowanych spraw.