II SAB/Bd 27/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2007r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego postanawia odrzucić skargę. II SAB/Bd 27/07 Uzasadnienie W dniu [...] maja 2004 r. do Miejskiego Zarządu Dróg [...] wpłynęło zatytułowane jako podanie pismo J. G. zawierające prośbę o wytyczenie i wyegzekwowanie prawidłowej szerokości ulicy [...] we [...] na odcinku od ul. [...] do ulicy [...] (działka nr [...]), gdyż – przy istniejącej szerokości jezdni 9 m – parkowany przy bramie naprzeciwległej posesji samochód uniemożliwia mu swobodny wyjazd i wjazd z jego nieruchomości. Z podania wynikało również, iż na usytuowanie bramy właściciel posesji (działka nr [...]) nie posiadał stosownego pozwolenia. W odpowiedzi udzielonej przez Miejski Zarząd Dróg w [...] w dniu [...] maja 2004 r. J. G. został poinformowany, że wprawdzie w wyniku wykonania uproszczonych pomiarów stwierdzono, że odległość między przeciwległymi ogrodzeniami wynosi aktualnie 9,5 m zamiast oznaczonej w ewidencji gruntów szerokości 10 m, co oznacza naruszenie pasa drogowego ulicy [...], to dopiero jednak przy modernizacji tej ulicy, co nie nastąpi przed 2008 r., będzie można dokładnie określić, którym ogrodzeniem, czy też po obydwu stronach doszło do wspomnianego naruszenia. Wcześniejsze zaś poszerzenie pasa drogowego nie jest możliwe ze względu na duże koszty. Po bezskutecznym skierowaniu w 2004 r. zarówno do Miejskiego Zarządu Dróg, jak i Prezydenta [...] kolejnych pism domagających się wyegzekwowania zgodnej z ewidencją gruntów granicy działki nr [...] od strony ulicy [...], J. G. wystąpił w dniu [...] marca 2006 r. do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie na podstawie art. 36 w związku z art. 19 ustawy z dania 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2004 r. Nr 204, poz. 2086) decyzji nakazującej właścicielom wymienionej wyżej działki – E. i W. S. przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi gminnej poprzez usunięcie z niego samowolnie postawionego ogrodzenia posesji. Według wnioskodawcy naruszenie pasa drogowego na całej długości działki nr [...] od strony ulicy [...] wnosiło w granicach od 0,14 m do 0,72 m, na dowód czego załączył pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy prowadzonej przez Miejski Zarząd Dróg z Prezydentem i Urzędem Miasta [...] korespondencji, kontrolne pomiary ogrodzeń przy ul. [...] na odcinku 70 m od ulicy [...] do [...] wykazały jednak naruszenie pasa drogowego nie tylko od strony sąsiadów z przeciwległej strony, lecz również od strony zainteresowanego. Ustosunkowując się do wniosku J. G. Prezydent Miasta [...] w adresowanym do niego piśmie z dnia [...] maja 2006 r. stwierdził, że wyniki pomiarów kontrolnych dokonanych w oparciu o obwiązującą osnowę z porównaniem jedynie do danych ewidencji gruntów nie są wystarczające do uznania, że granice pasa drogowego ulicy zostały naruszone. Niezbędne jest przeprowadzenie postępowania o wznowienie znaków granicznych, lecz zarząd drogi nie posiada środków finansowych na pokrycie kosztów zlecenia w tym zakresie, które mogą wykonać tylko podmioty prowadzące działalność gospodarczą, jak również - nie ma możliwości zmuszenia zainteresowanych do partycypacji w kosztach zlecenia. Zaistniałe kwestie sporne zostaną zatem wyjaśnione na pierwszym etapie realizacji inwestycji drogowej tej ulicy, gdy zostanie ona zaplanowana. Poza tym, zdaniem Prezydenta, ze względu na wynikającą w art. 38 ustawy o drogach publicznych możliwość pozostawienia urządzeń naruszających pas drogowy w dotychczasowym stanie, aktualnie wydatkowanie środków publicznych służyłoby wyjaśnieniu stanów prawnych poszczególnych nieruchomości, co byłoby nieracjonalne zważywszy, że ulica [...] nie jest utwardzona. W dniu [...] lutego 2007 r. J. G. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] w oparciu o art. 37 kpa zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta [...] polegającą na odmowie wydania na podstawie art. 36 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych skierowanej do E. i W. S. decyzji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] stwierdziło niedopuszczalność powyższego zażalenia jako pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania. Poza tym zdaniem organu, postępowanie administracyjne w sprawie w ogóle nie zawisło, gdyż z art. 36 ustawy o drogach publicznych wynika możliwość wszczęcia go przez zarządcę drogi tylko z urzędu, wobec czego nie można Prezydentowi [...] zarzucić bezczynności. J. G. zaskarżył w dniu [...] czerwca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy bezczynność Prezydenta Miasta [...] wyrażającą się w odmowie wydania decyzji o żądanej przez niego treści. Skarżący podniósł, że mimo jego wniosku z dnia [...] marca 2006 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego wymieniany organ z naruszeniem art. 104 kpa, nie wydał decyzji ani pozytywnej, ani negatywnej i ograniczył się tylko do udzielenia informacji o braku możliwości przeprowadzenia postępowania dotyczącego wznowienia granic z uwagi na szczupłe środki finansowe. Skarżący wskazał także, że sprawa toczy się od 2004 r. i całe postępowanie ogranicza się do kierowania do niego niezaskarżalnych pism, jakkolwiek fakt bezprawnego zajęcia przez małżonków S. pasa drogowego jest bezsporny, gdyż potwierdziły to pomiary. Podkreślił przy tym, że organ bezzasadnie potraktował jego żądanie jako wniosek o wznowienie znaków granicznych w sytuacji, gdy powołując się na art. 36 ustawy z 21 marca 1985 r. domagał się przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, iż wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego może nastąpić jedynie z urzędu i należy do wyłącznej kompetencji zarządcy drogi, ewentualnie zarządu drogi, jeśli jest powołany, w związku z czym pismo skarżącego nazwane wnioskiem o wszczęcie postępowania nie mogło skutkować wszczęciem postępowania i wydaniem decyzji. Nie mogły więc również rozpocząć biegu terminy załatwienia sprawy przewidziane w kpa. Zdaniem organu, pismo skarżącego nie uzasadniało także wszczęcia postępowania z urzędu, gdyż wyniki uproszczonych pomiarów mogły stanowić jedynie podstawę do wznowienia granic poprzez odkrycie znaków granicznych, a tym samym - bezspornego wykazania naruszenia pasa drogowego, co byłoby dopiero przesłanką do zastosowania art. 36 ustawy. Organ podniósł także, że pismo skarżącego z [...] marca 2006 r. było pierwszym żądaniem przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, gdyż poprzednie pisma dotyczyły wznowienia granic. Nadto w ocenie organu zarzuty skargi skierowane zostały do niewłaściwego adresata, gdyż od chwili powołania obowiązki zarządu drogi wykonuje Miejski Zarząd Dróg we [...], z wyłączeniem zarządcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Środek dyscyplinujący organy administracji publicznej w zakresie terminowego załatwiania spraw administracyjnych w postaci skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego powiązany jest z kompetencjami tego sądu do rozstrzygania skarg na określone czynności z zakresu administracji publicznej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że skarga na bezczynność służy w przypadkach określonych w pkt 1-4 to jest, gdy organ nie wydaje decyzji, postanowienia, względnie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ – mimo ciążącego na nim obowiązku w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, względnie nie podjął stosownej czynności. Terminy zaś załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym (administracyjnym), to jest takim, które winno, być zakończone wydaniem decyzji, postanowienia określają przepisy art. 35 i 36 kpa. Skarżący bezczynności Prezydenta Miasta [...] upatruje w niewydaniu na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) decyzji administracyjnej pozytywnej względnie negatywnej, mimo złożonego przezeń w dniu [...] marca 2006 r. wniosku. Zgodnie z art. 36 wymienionej ustawy, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Powyższa regulacja, będąca przepisem prawa materialnego, nie określa inicjatywy, z jakiej może być wszyte postępowanie administracyjne w celu podjęcia przewidzianego w niej rozstrzygnięcia. Postępowanie to może być jednak wszyte wyłącznie z inicjatywy organu czyli z urzędu. Zgodnie bowiem z prezentowanym w praktyce orzeczniczej stanowiskiem, które skład sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela, w przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, a przedmiotem postępowania ma być określenie ciążącego na jednostce obowiązku, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień, to należy przyjąć, że wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Z kolei, gdy chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. W niniejszym przypadku niewątpliwie nie chodzi o uprawnienie, lecz obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedzanego przez sprawców jego nielegalnego zajęcia. Pismo zawierające wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie takiej jak powyższa, w której przepis prawa dopuszcza wszczęcie postępowania wyłącznie z urzędu, nie skutkuje wszczęciem postępowania, a jedynie może spowodować jego wszczęcie, jeśli organ uzna, że zachodzą ku temu podstawy. Pismo takie stanowi jedynie zasygnalizowanie, zwrócenie organowi uwagi na potrzebę rozważenia wszczęcia postępowania z urzędu. Organ. w ramach uznania, sam decyduje, czy dane postępowanie będzie wszczęte (inną kwestią jest, czy decyzja w tym względzie jest trafna, czy też nie). Nie wszczęcie zatem, mimo wyraźnego żądania skarżącego z dnia [...] marca 2006 r., przez Prezydenta Miasta [...] postępowania zmierzającego do wydania na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych decyzji, nie rodzi po jego stronie, jako wnioskodawcy żadnych praw do kwestionowania na gruncie procedury administracyjnej stanowiska organu w tym względzie. W niniejszym przypadku skarżący może dochodzić swoich racji jedynie w trybie skargi przewidzianej w art. 227 w związku art. 233 kpa, przy czym tego rodzaju postępowanie skargowe nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Nadmienić należy także, że - jak trafnie stwierdzono w odpowiedzi na skargę – konkretny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego skarżący sformułował dopiero w piśmie z dnia [...] marca 2006 r. Wcześniejsza kierowana do Miejskiego Zarządu Dróg i Prezydenta Miasta [...] korespondencja dotycząca wytyczenia i wyegzekwowania właściwej szerokości ulicy [...] wyczerpuje dyspozycje przepisów działu VIII kpa. W świetle zawartości akt administracyjnych nie budzi wątpliwości, że organ nie wszczął z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie objętym wnioskiem z dnia [...] marca 2006 r. Skoro postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego ulicy [...] nie było wszczęte (art. 61 § 4 kpa), nie zaczęły biec terminy ustawowe do jej załatwienia przewidziane w art. 35 § 1-3 kpa. Najistotniejszą konsekwencją braku zawisłości postępowania administracyjnego przed Prezydentem Miasta [...] jest jednak brak możliwości przyjęcia, iż skarżącemu przysługuje status strony tegoż postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Skoro bowiem nie ma postępowania, nie ma też strony postępowania. Nie należy jednak utożsamiać wyłączenia w przepisie prawa materialnego inicjatywy strony do wszczęcia postępowania z brakiem możliwości posiadania legitymacji strony w postępowaniu wszczętym z urzędu na gruncie tegoż przepisu. Gdyby doszło do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, to przyjmując, iż naruszenie pasa drogowego nastąpiło również ogrodzeniem od strony nieruchomości skarżącego, musiałby on uczestniczyć w tym postępowaniu w charakterze jego strony. W myśl art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 183 poz. 1270)Sąd może wszcząć postępowanie tylko na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, to jest podmiot, który ma w tym interes prawny. Tego rodzaju interes posiada strona postępowania administracyjnego a także podmiot, który nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym, gdyż błędnie nie został uznany za stronę postępowania. Nie będąc stroną w postępowaniu administracyjnym (postępowanie takie, jak wskazano wyżej, nie toczyło się), skarżący nie był legitymowany do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego. Z powyższego względu, a także mając na uwadze, iż skarga z dnia [...] czerwca 2007 r. jest w istocie skargą, o której mowa w art. 227 i 233 kpa, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) należało orzec o jej odrzuceniu jako niedopuszczalnej. Nawiązując do treści odpowiedzi na skargę zauważyć trzeba, że udzielenie na podstawie art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r., Nr 19, poz. 115) lub art. 268 "a" kpa przez zarządcę drogi odpowiedniego upoważnienia uprawnia dyrektora lub pracownika zarządu drogi do załatwiania spraw w jego imieniu. Jednakże przez fakt takiego upoważnienia zarządca drogi nie traci kompetencji do załatwiania wymienionych w nim spraw tak, jak ma to miejsce w przypadku zawarcia między organami porozumienia kompetencyjnego lub podjęcia na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminy przez radę uchwały upoważniającej do załatwiana spraw podmioty wymienione w tym przepisie. Upoważniony dyrektor lub pracownik zarządu drogi wykonuje orzecznictwo administracyjne tylko w imieniu organu upoważniającego i na jego odpowiedzialność i jest ono traktowane jak orzecznictwo tegoż organu.