II SAB/Bd 28/09

19 sierpnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi J.W. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont mieszkania zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w [...] do wydania w ciągu miesiąca od dnia doręczenia akt administracyjnych, decyzji administracyjnej w sprawie równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. II SAB/Bd 28/09 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] marca 2009 r. skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji w [...], skarżący – emerytowany policjant, wniósł o wypłacenie mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2009. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Komendant Miejski Policji w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. wskazał, że nadal obowiązuje rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r., które pozbawiło emerytów i rencistów policyjnych równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dodał, że obowiązujące przepisy nie określają organu właściwego do rozpoznania tego typu żądań. Po otrzymaniu powyższego pisma, skarżący zwrócił się do organu nadrzędnego – Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z zażaleniem na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że zażalenie strony jest bezzasadne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywiódł, że w niniejszej sprawie został zachowany miesięczny termin załatwienia sprawy, gdyż Komendant Miejski Policji w [...] w odpowiedzi na wniosek strony z dnia [...] marca 2009 r., poinformował ją pismem z dnia [...] marca 2009 r., że w chwili obecnej nie ma podstaw do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego emerytom oraz że obowiązujące przepisy nie określają organu właściwego do rozpoznania tego typu żądania. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...], w której zarzucił organowi rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a., jak też przepisu art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz naruszenie § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918). Skarżący wywiódł, że wprawdzie w chwili złożenia przez niego wniosku o ustalenie uprawnień do otrzymywania równoważnika pieniężnego, § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. już nie obowiązywał, jednakże moc obowiązującą posiadał § 9 ust. 2 pkt 1 tegoż rozporządzenia, który określał organy właściwe do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach normowanych przez to rozporządzenie. Przepis ten przesądzał, że formą właściwą dla załatwiania powyższych spraw jest decyzja administracyjna. Tymczasem w niniejszej sprawie Komendant Miejski Policji w [...] ograniczył się do skierowania do skarżącego pisma informacyjnego, pozbawiając go tym samym możliwości dochodzenia swoich praw przed sądem. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż przepis § 8 rozporządzenia MSWiA nakazujący stosować przepisy rozporządzenia do emerytów i rencistów policyjnych został uchylony, gdyż naruszał on konstytucyjny porządek prawny, wykraczając poza delegację ustawową. Dodał, że prawa do świadczeń w postaci równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przewidują przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Wyjaśnił, że § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. wskazujący właściwe organy do wydawania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego został uchylony i nie obowiązuje od 1 stycznia 2009 r., w związku z czym organ nie mógł wydać decyzji i uzasadnił odmowę pismem. Nie zostało więc wszczęte postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służby zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. powyższa kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie z natomiast z treścią art. 133 § 1 zd. 1 przywoływanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wskazać należy, że z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2009 r. skarżący jako emerytowany funkcjonariusz Policji złożył do Komendanta Miejskiego Policji w [...] wniosek o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2009 r. W związku z tym należy zauważyć, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: kpa) stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro więc skarżący złożył stosowny wniosek – stosowny tzn. określający treść żądania, adresata tego żądania i podmiot domagający się spełnienia żądania oraz podpisał wniosek - to niewątpliwie tym samym zostało wszczęte postępowanie administracyjne (niezależnie od tego czy wniosek jest zasadny czy bezzasadny, czy złożono go do właściwego organu itd.). W ocenie Sądu, powyższy wniosek skarżącego zainicjował na podstawie art. 61 ust. 1 kpa wszczęcie postępowania, które w myśli art. 104 § 1 kpa stanowiącego, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej – obligowało organ do wydania decyzji. Podnieść w tym miejscu należy, iż z uwagi na związanie sądu granicami rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do wskazania przez Sąd treści rozstrzygnięcia, które winien wydać organ. Sąd nie może, zatem związać organu opinią czy należy wydać decyzję uwzględniającą, czy też nie wniosek skarżącego o przyznanie wskazanego we wniosku równoważnika. Zgodnie, bowiem z treścią przepisu art. 134 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (nie będąc jedynie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną) i wskazanie, jakiego rodzaju decyzję organ powinien wydać, byłoby oczywistym przekroczeniem granic sprawy, a więc byłoby naruszeniem przywołanej dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a. Warto w tym miejscu zacytować treść tezy zawartej w wyroku NSA, z dnia 20 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 812/08-LEX nr 478295: "Orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.)" .Podobne stanowisko zawarł NSA tezie 1 w wyroku z dnia 9 października 2007r. sygn. akt II GSK 159/07 - LEX nr 395369: "Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia czy w występującym w sprawie stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Ocena tych okoliczności wymaga oczywiście identyfikacji rodzaju postępowania, do którego odnoszą się ustawowe terminy. Jeżeli sąd dochodzi do wniosku, że zachodzi obowiązek załatwienia sprawy, w szczególności w formie decyzji, nakazuje wydanie aktu lub dokonanie czynności określonych jedynie rodzajowo. Nie przesądza w swym orzeczeniu o zasadności merytorycznych żądań stron". Należy na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważyć, że załatwienie sprawy, o której mowa w art. 104 §1 Kpa, to przede wszystkim rozstrzygnięcie o istocie sprawy, czyli rozstrzygnięcie o obowiązkach bądź prawach strony. Niemniej jednak w pewnych przypadkach treścią decyzji może być inne rozstrzygnięcie, tj. nie o istocie sprawy, lecz np. o niedopuszczalności rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Taka decyzja również kończy postępowanie w sprawie przed organem administracyjnym w danej instancji, tyle że bez orzekania odnośnie interesu prawnego czy obowiązku strony. Istotne jednak jest, że zarówno takie rozstrzygnięcie jak i rozstrzygnięcie o istocie sprawy, kończąc postępowanie przed organem pierwszej instancji otwiera drogę do możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia; w pierwszej kolejności w trybie administracyjnym przez złożenie odwołania, a w dalszej perspektywie w trybie skargi do sądu administracyjnego. Zauważyć też należy, że ustawodawca w art. 104 kpa statuuje proceduralny nakaz podjęcia decyzji. Jego nie wykonanie oznacza, więc naruszenie prawa. Organ administracyjny nie może, więc poprzestać – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – na udzieleniu stronie informacji, co do braku możliwości załatwienia sprawy, gdy istnieją formalne przesłanki załatwienia sprawy w formie decyzji. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 149 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uznał skargę za zasadną i zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku Sądu.