II SAB/Bd 28/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi E. M. oraz A. G. na bezczynność [...] Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę w części obejmującej punkty 1, 3, 8, 9, 10, 11 wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej z [...] kwietnia 2022 r., 2. odrzuca skargę w pozostałej części. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2022 r., E. M. i A. G. (skarżący) zwrócili się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. (PPIS) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuściowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu? 2. Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego? 3. Według informacji od prof. [...] ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości [...]). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu? 4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponowi odpowiedzialność za te ustalenia? 5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu? 6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? 7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne? 8. Za ile z nich wypłacono odszkodowanie? 9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym? 10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia? 11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności. 12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie? Pismem z [...] maja 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M., wyjaśniwszy istotę instytucji dostępu do informacji publicznej, odniósł się do postawionych we wniosku pytań, wyjaśniając, że z uwagi na czysto medyczną i prawną wiedzę określoną w pytaniach nr 1, 8, 9, 10 i 11 wniosku z [...] kwietnia 2022 r. organ nie jest zobligowany do jej udzielenia. Co do zapytań o wiedzę medyczną (nr 1, 11) wyjaśnił, że PPIS w M. nie ma charakteru jednostki badawczej, nie prowadzi badań klinicznych, nie ma też kompetencji, które przysługują lekarzowi. Jest to organ administracji pełniący rolę nadzorująco-kontrolną w zakresie wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych wynikających z Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 753) oraz ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r., poz. 2069). Wskazał, że z tego powodu odpowiedzi na te pytania może udzielić jedynie lekarz/lekarz specjalista/ekspert w określonej dziedzinie medyny; można także skorzystać z publikacji naukowych, np. opracowanej przez ekspertów do spraw szczepień "Wakcynologia" (organ podał autorów i publikator ww. publikacji naukowej). W odniesieniu do pytań nr 8, 9 i 10 organ wskazał, że są to pytania natury prawnej lub dotyczące odpowiedzialności cywilno-prawnej w przypadku ewentualnego wystąpienia NOP. Informacje natury czysto medycznej i prawnej nie stanowią informacji publicznej, na które obowiązek odpowiedzi ciążyłby na organie inspekcji sanitarnej. Organ wyjaśnił, że nie dysponuje wiedzą nt. ilości wykonanych szczepień w ciągu ostatnich 5 lat u osób narodowości r., c. czy u., nie gromadzi bowiem danych w tym zakresie, zatem byłby zmuszony do wystąpienia do innych placówek medycznych lub instytucji (np. ds. cudzoziemców) w celu wytworzenia odpowiedzi. PPIS stwierdził, że żądana w pozostałych pytaniach (nr 2, 4, 5, 6, 7 i 12) informacja jest informacją przetworzoną, której sporządzenie wymaga przeszukania archiwów w celu zebrania konkretnego materiału, dokonania jego analizy oraz opracowania odpowiedzi, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe jeżeli jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ ocenił w tym kontekście, że wniosek nie ma celu realizacji prawa do informacji, ale dodatkowe zaangażowanie pracowników organu w ramach swoistego odwetu za upomnienia związane z brakiem realizacji obowiązku szczepiennego przez wnioskodawców. W konsekwencji powyższych rozważań organ wezwał wnioskodawców do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpowiedzi, że zachodzi przesłanka interesu publicznego warunkująca uzyskanie wskazanej informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Do swojej odpowiedzi na wniosek PPIS załączył Komunikat Wspólny Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej i Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2020 r. w związku z deklarowanym wnioskiem o udostępnienie badań bezpieczeństwa szczepionek, przeprowadzenia wszelkich badań wykluczających przeciwwskazania u dzieci, udostępnienie szczepionek pojedynczych. Organ wskazał adres do strony internetowej, na której zapoznać można się z charakterystyką produktu leczniczego. W piśmie z dnia [...] maja 2022 r. wnioskodawcy ponownie zwrócili się o udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem z [...] kwietnia 2022 r. Decyzją z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], PPIS odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów 2, 4, 5, 6, 7 i 12, z uwagi na niewykazanie we wskazanym terminie, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismem z [...] kwietnia 2022 r. E. M. i A. G., reprezentowani przez adwokata, zaskarżyli bezczynność Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. w zakresie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z [...] kwietnia 2022 r. Wnieśli o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano że do dnia jej wniesienia wnioskodawcy nie otrzymali odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Przytoczono tezy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczące spraw z zakresu bezczynności i przewlekłości w postępowaniach administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w zakresie, w jakim wniosek dotyczył informacji niestanowiących informacji publicznej, organ w ustawowym terminie poinformował o tej okoliczności skarżących, wobec czego prawidłowo w tym zakresie wniosek rozpoznano. Wskazał, że wobec wniosku obejmującego informację publiczną wymagającą przetworzenia celem jej udostępnienia, wezwał skarżących do wykazania szczególnego interesu publicznego dla jej udostępnienia, a wobec braku odpowiedzi wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, która została doręczona skarżącym przed zaskarżeniem bezczynności do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżący domagali się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 902 – dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W sprawie nie wzbudziło ani sporu między stronami, ani wątpliwości Sądu, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Do organów władzy publicznej niewątpliwie należą państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni, którzy – jako organy rządowej administracji zespolonej w powiecie – wykonują zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej określone w rozdziale 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 338). Oceniając aspekt przedmiotowy sprawy wskazać najpierw należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodne z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera zaś przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., (art. 6 ust. 1 pkt 3), w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (lit. a). Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją publiczną, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Żądane przez wnioskodawców informacje dotyczyły szczepień ochronnych. Część z nich odnosiła się do zasad, sposobu i skutków realizacji programu obowiązkowych szczepień ochronnych na terenie właściwości organu (w zakresie punktów 2-8), część koncentrowała się na kwestiach wiedzy medycznej z zakresu wakcynologii (informacje żądane w punktach 1, 11 i 12), jak i wykładni przepisów prawa (informacja zażądana w punkcie 9). Zadano także pytanie dotyczące instrumentów prawnych przysługujących obywatelom związanych z dochodzeniem odszkodowań (informacja opisana w punkcie 10). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. w piśmie z [...] maja 2022 r. udzielił odpowiedzi do wniosku w zakresie pytań: 1, 3, 8, 9, 10 i 11 z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Udzielone odpowiedzi Sąd uznał za wyczerpujące. Informacja w zakresie okresu utrzymywania się odporności po zaszczepieniu na poszczególne choroby (punkt 1) oraz informacja o sposobach wykluczania nadwrażliwości na składniki preparatów szczepiennych (punkt 11) dotyczy kwestii związanych z wiedzą medyczną i farmakologiczną (przede wszystkim wakcynologiczną) i nie podlega udostępnieniu w ramach uprawnień wynikających z u.d.i.p. Prawidłowo wyjaśnił organ, że informacje w tym zakresie dostępne są u podmiotów dysponujących fachową wiedzą w zakresie szczepień, ale i w powszechnie dostępnych źródłach wiedzy medycznej (organ powołał jedną z publikacji). Wobec żądania zawartego w punkcie 3 wniosku organ prawidłowo poinformował, że skoro nie gromadzi on danych dotyczących ilości wykonanych szczepień u osób konkretnych, wskazanych narodowości, to nie jest on dysponentem takiej informacji, a przy tym nie jest on zobligowany do "wydobycia" takiej informacji we współpracy z innymi właściwymi placówkami. Informacje opisane w art. 8, 9 i 10 wniosku prawidłowo zakwalifikowano jako nieposiadające waloru informacji publicznej. Pytanie nr 8 dotyczy kwestii cywilnoprawnej (odszkodowania za ewentualne wystąpienie NOP), z kolei informacje w zakresie relacji obowiązku szczepiennego do art. 47 Konstytucji RP (punkt 9) oraz w zakresie uprawnień odszkodowawczych (punkt 10) również nie są informacją publiczną, albowiem funkcją dostępu do informacji publicznej nie jest wykładanie wnioskodawcom norm prawnych lub udzielanie porad prawnych co do przysługujących im instrumentów procesowych. Poza zakresem pojęcia informacji publicznej mieści się zresztą wiedza organu o zapisach prawa krajowego i ich właściwej interpretacji. Zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami prawidłową formą działania organu było – w zakresie punktów 1, 3, 8, 9, 10 i 11 - poinformowanie skarżących na piśmie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] maja 2022 r. organ wyczerpująco poinformował wnioskodawców o tej okoliczności, co uwolniło organ od zarzutu bezczynności, czyniąc skargę w tym zakresie niezasadną. Zarówno treść odpowiedzi na wniosek skarżących, jak i daty wpływu wniosku, nadania odpowiedzi oraz odbioru tej odpowiedzi przez wnioskodawców potwierdzają, że wniosek został w ustawowym czasie załatwiony prawidłowym poinformowaniem, że w danym zakresie wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną (punkty 1, 8-11 wniosku), oraz poinformowaniem o niedysponowaniu informacją i przyczynach tego niedysponowania (punkt 3 wniosku). Prawidłowość ta przejawia się zarówno w aspekcie merytorycznym, jak i w terminowości odpowiedzi. W związku z tym w punkcie pierwszym sentencji orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi we wskazanej części. Co się zaś tyczy żądania opisanego w punktach 2, 4-7 oraz 12 wniosku stwierdzić należy, że skarga na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku w tej części nie może być przedmiotem oceny Sądu na obecnym etapie postępowania (w ramach rozpoznania skargi na bezczynność organu). Wyjaśnić bowiem należy, że przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się do oceny, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlegał rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p. oraz czy został załatwiony przez jego adresata w prawem przewidzianej formie. Uwzględnienie skargi może polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami prawa. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ w piśmie z [...] maja 2022 r. udzielił odpowiedzi na żądane w ww. punktach wniosku informacje, wyjaśniając, że o ile posiadają one walor informacji publicznej, to noszą one znamiona informacji publicznej przetworzonej. Wobec tego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ("prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego"), zobowiązał skarżących do wykazania w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Postepowanie w zakresie ww. pytań zostało zakończone decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z [...] maja 2022 r. nr [...], którą, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 u.d.i.p., odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytań nr 2, 4-7 i 12 wniosku. Zgodnie z niekwestionowanym stanowiskiem organu decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna od dnia [...] maja 2022 r. Prawidłowość kwalifikacji informacji wskazanych w ww. punktach jako informacji publicznej przetworzonej, wymagającej wykazania do jej udostępnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego, mogła być zatem kwestionowana w instancyjnym toku weryfikacji tej decyzji. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że kwestie związane z wniesieniem skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania były przedmiotem rozważań składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna jw.). W rzeczonej uchwale NSA podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność lub przewlekłość stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wobec takiego stwierdzenia, skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów. Po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Po drugie, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. NSA wziął jednocześnie pod uwagę praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, w wyniku którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z powołanych przyczyn NSA stwierdził ostatecznie, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność stanowi zatem przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi i przesądza o jej niedopuszczalności. W ocenie Sądu, w świetle powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i w obliczu ich wiążącego charakteru w świetle zasady ogólnej mocy wiążącej uchwał NSA wynikającej z art. 269 § 1 p.p.s.a., stwierdzić należy, że wydanie przez PPIS decyzji z [...] maja 2022 r. zakończyło postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących z [...] kwietnia 2022 r. w zakresie punktów 2-4-7 i 12 tego wniosku. W związku z tym, w sytuacji gdy skarga została wniesiona już po załatwieniu wniosku skarżących, a co miało miejsce [...] marca 2024 r. (vide – prezentata organu na skardze), skargę na bezczynność organu należało uznać za niedopuszczalną. W tych okolicznościach merytoryczna kontrola skargi na bezczynność jest niemożliwa. Mając powyższe na względzie Sąd w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę w części pozostałej, tj. nieobejmującej punktów 1, 3, 8-11 wniosku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.