II SAB/Bd 281/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi [...][...] Sp. z o.o. w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W piśmie z dnia [...] września 2013 r. T. sp. z o. o. wniosła do Urzędu Miejskiego w G. Wydziału Budownictwa i Planowania Przestrzennego o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Spółka wniosła o udzielenie informacji, czy toczy się lub też zostało zakończone postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na nieruchomości obejmującej m.in. działkę gruntu o nr [...], położonej w G. przy ul. N. Gdyby takie postępowanie toczyło się lub wciąż było w toku, na podstawie art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, spółka wnosiła o udostępnienie powyższych informacji w następujący sposób: - udostępnienie dokumentów do przeglądania (i ewentualnie kopiowania) w urzędzie, w uzgodnionym terminie, - przesłanie informacji pocztą elektroniczną, - przesłanie informacji pocztą, W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w piśmie z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G. Naczelnik Wydziału Budownictwa i Planowania Przestrzennego poinformował, że w sprawie udostępnienia dokumentacji, projektów budowlanych oraz innych dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy brak jest możliwości udostępnienia żądanych dokumentów. Powyższe spowodowane jest faktem, iż wnioskodawca nie był uznany za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) na inwestycję obejmującą działkę nr [...] w G. przy ul. N. - budowę pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą techniczną, a tym samym nie nabył prawa do przeglądania akt sprawy. Dostęp do akt postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczony jest do podmiotów nie będących stronami postępowania. Dostęp do akt dla stron reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy dostępie do informacji publicznej. Skargę na bezczynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej złożyła T. sp. z o.o. w K. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w zakresie żądania udostępnienia dokumentów sprawy administracyjnej zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą techniczną na nieruchomości obejmującej działkę gruntu nr [...] w G., w terminie 14 dni od dnia zwrotu temu organowi akt przedmiotowego postępowania po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie. Skarżąca podkreśliła, że organ w niewłaściwy sposób załatwił wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Brak zaś załatwienia wniosku skarżącej bądź niewydanie decyzji w sprawie doprowadziło do bezczynności organu. W niniejszej sprawie odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła w zwykłej formie pisemnej. Ponadto, w ocenie skarżącej, odmowa udzielenia informacji była nieuzasadniona z tego względu, że żądana informacja miała charakter informacji publicznej i organ był zobowiązany do jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), dalej zwana p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ustawa z dnia 6 stycznia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej również ustawą, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 1 cyt. ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Rozpatrując w pierwszej kolejności aspekt podmiotowy na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej. Organ, jakim jest prezydent miasta, niewątpliwie mieści się w zakresie podmiotowym ustawy i jako organ władzy publicznej zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. W związku z powyższym, prezydent jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Niewątpliwie również jest dysponentem żądanej informacji. W związku z powyższym należało dokonać oceny charakteru żądanych przez skarżącą spółkę informacji. Odwołać się trzeba do treści art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Wskazać trzeba, że określony w art. 6 ustawy katalog informacji podlegających udostępnieniu jest katalogiem otwartym, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności" i z tego względu należy przyjąć zasadę jawności informacji o charakterze publicznym, a wyjątki od tej zasady muszą wynikać wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane przez organ jest co do zasady prawidłowe. Z odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wynika, że zdaniem organu żądania zawarte w piśmie skarżącej wykraczają poza art. 2 ust. 1 ustawy, w konsekwencji informacje, o które wnosi skarżąca, nie mogą być udostępnione w trybie przepisów powołanej ustawy. Organ w odpowiedzi na wniosek skarżącej wskazał bowiem, że w sprawie udostępnienia dokumentacji, projektów budowlanych oraz innych dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy brak jest możliwości udostępnienia żądanych dokumentów. Powyższe spowodowane jest faktem, że wnioskodawca nie był uznany za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) w prowadzonej sprawie, a tym samym nie nabył prawa do przeglądania akt sprawy. Organ wyjaśnił również, że dostęp do akt postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczony jest do podmiotów nie będących stronami postępowania. Dostęp do akt dla stron reguluje art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie, zdaniem organu, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy dostępie do informacji publicznej. Wskazać w tym miejscu należy, że ze złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikało, iż skarżąca wnosi o udostępnienie dokumentów do przeglądania (i ewentualnie kopiowania) w urzędzie, przesłanie żądanej informacji pocztą elektroniczną, bądź przesłanie informacji pocztą. Podkreślić należy, iż z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca domagała się udostępnienia całych akt sprawy (ich przeglądania, kopiowania, przesłania). W uzasadnieniu wniesionej do Sądu skargi podała, że składa skargę na bezczynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obejmującej akta sprawy. Na gruncie powyższego stanu faktycznego wskazać należy, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej musi przede wszystkim ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, nie stosuje się przepisów ww. ustawy, wobec czego adresat wniosku powinien o tym zawiadomić wnioskodawcę. Nie wchodzi wówczas w grę możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 ustawy wobec niestosowania w sprawie jej przepisów. Trybem, w którym można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego skierowany został wniosek, jest skarga na bezczynność rozpoznawana przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu, popartym również poglądami wyrażonymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09, LEX nr 573290, z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10, LEX nr 595563), akta sprawy nie są jako całość informacją publiczną, są bowiem zbiorem informacji takich, które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią. W konsekwencji nie powinny być co do zasady w całości udostępniane, nie ma podstaw do twierdzenia jakoby "prawo dostępu do akt sprawy" wynikało z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym znaczeniu akta zakończonego postępowania nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko to umacnia brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten określa jedno z uprawnień tworzących prawo do informacji publicznej, jako uprawnienie do wglądu do dokumentów. Rozważana norma nie normuje dostępu do akt sprawy. Jest to unormowanie różniące się od regulacji art. 73 § 1 k.p.a., w którym to przepisie jest mowa o "umożliwieniu stronie przeglądania akt sprawy" (por. Mariusz Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Presscom Sp. z o.o., Wrocław 2009, s. 134). Tak więc zarówno wykładnia gramatyczna art. 3 ust. 1 pkt 2, jak i wykładnia systemowa, nie pozwalają na utożsamienie "wglądu do dokumentów" z "wglądem do akt sprawy", czy też z "prawem przeglądania akt sprawy". Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, jakoby "prawo dostępu do akt sprawy" wynikało z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaakceptowanie stanowiska, że na podstawie tego przepisu w związku z art. 12 ust. 2 ustawy, możliwe jest domaganie się kopii lub przeglądania "całych akt" byłoby sprzeczne z regulacją art. 3 ust. 1 pkt 2. Skoro można uzyskać wgląd do dokumentów, a nie do akt jako zbioru dokumentów, to można domagać się kopii lub przeglądania dokumentów, a nie kopii lub przeglądania "całych akt sprawy". Niezależnie więc od wnioskowanego sposobu udostępnienia, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można domagać się dostępu do akt sprawy. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy normuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Przepis ten, jak i pozostałe normy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie regulują dostępu do akt sprawy jako zbioru dokumentów. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje zatem poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym znaczeniu akta zakończonego postępowania administracyjnego nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże uznanie, że akta administracyjne jako zbiór dokumentów i informacji nie stanowią w całości informacji publicznej, nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawca może bowiem wskazać we wniosku konkretną interesującą go informację zawartą w aktach, co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie na podstawie art. 16 ustawy (tak słusznie wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, LEX nr 1363607). W konsekwencji wskazać należy, że wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, poszczególnych dokumentów, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji. Skoro zatem wnioskowana przez stronę skarżącą informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jej udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno - technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej organ uczynił (tak słusznie np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 102/12, LEX nr 1230664). W konsekwencji powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.