II SAB/Bd 29/08

Dnia 9 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi T. i K. K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie nie rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do wydania, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku T. i K. K. o zwrot części nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. II SAB/Bd 29/08 Uzasadnienie K. i T. K. wnieśli w dniu 7 lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie z ich wniosku z dnia [...] r. o zwrot wywłaszczonego w dniu 6 lutego 1976 r. gruntu położnego przy ul. [...] (uprzednio [...]) w [...]. Skarżący podnieśli, iż w związku z tym, że organ powiadomił ich, iż nie dysponuje wskazanymi przez nich aktami sygn. [...], w piśmie z dnia [...] r. zobowiązali się udostępnić mu będące w ich dyspozycji dokumenty dotyczące przejęcia przez Skarb Państwa wymienionej nieruchomości, wnioskując jednocześnie o przyspieszenie postępowania w sprawie, lecz do chwili wniesienia skargi nie otrzymali żadnej informacji o podjętym w rozstrzygnięciu. Według skarżących brak akt sprawy, wobec możliwości ustalenia ich treści, nie usprawiedliwia bezczynności organu. Ze skargi nadto wynika, że zażalenie na bezczynność organu I instancji nie zostało uwzględnione przez Wojewodę [...], który pismem z dnia [...] r. powiadomił skarżących o negatywnym stanowisku co do bezczynności podległego organu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie przedstawiając przebieg podjętych czynności dotyczących przejętych na rzecz Skarbu Państwa – na podstawie uchwały Prezydium MRN w [...] z dnia 7 grudnia 1973 r. 131/598/73 w sprawie ustalenia terenu budownictwa jednorodzinnego Osiedla "[...]"- gruntów położonych przy ul. [...] (dawniej [...]), za które przyznano K. i T. K. decyzją z dnia [...] r. sygn. [...] odszkodowanie, k t ó r e t o c z y n n o ś c i były następstwem wniosku skarżących zarówno z dnia [...] r., jak i wcześniejszego ich wniosku z dnia [...] r., w którym domagali się wypłaty odszkodowania za bezprawnie, ich zdaniem, zabraną ziemię o pow. 6000 m², stanowiącą część przejętej na rzecz Skarbu państwa nieruchomości o pow. 2,5590 ha. Nadto Prezydent [...] powołał się na fakt wydania przez Wojewodę w dniu [...] r. decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zwrotu wskazanej części nieruchomości (odpowiadającej wg. skarżących 3/10 ich udziału w całej nieruchomości), jak również wypłaty odszkodowania z uwagi na wykorzystywanie jej na cel przejęcia oraz rozstrzygnięcie kwestii odszkodowania w decyzji z [...] r., a także na okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 września 1996 r. sygn. SA/Gd 2855/95 oddalił skargę wniesioną na powyższą decyzję. Organ wskazał także na poinformowanie stron pismem z dnia [...] r. o dokonanych ustaleniach w związku z ich wnioskiem z dnia [...] r. (to jest o ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy w latach 1995 -1996 oraz zbyciu przejętych gruntów na rzecz osób fizycznych i ich zabudowaniu) oraz – na zajęcie się ponownie powyższą sprawą po wpłynięciu ich wniosku z dnia [...] r. tylko w następstwie zawartej w nim sugestii, że dotyczy on innej, aniżeli wymieniona wyżej sprawa. Organ powołał się poza tym na nie uzyskanie akt sprawy [...] oraz niedostarczenie przez skarżących będących w ich posiadaniu dokumentów jako kolejne przyczyny niezakończenia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Środek dyscyplinujący organy administracji publicznej w zakresie terminowego załatwiania spraw administracyjnych w postaci skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego powiązany jest z kompetencjami tego sądu do rozstrzygania skarg na określone czynność z zakresu administracji publicznej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że skarga na bezczynność służy w przypadkach określonych w pkt 1-4, to jest, gdy organ nie wydaje decyzji, postanowienia, względnie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ – mimo ciążącego na nim obowiązku – w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynność w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, względnie nie podjął stosownej czynności. Terminy zaś załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym (administracyjnym), to jest takim, które winno być zakończone wydaniem decyzji, postanowienia określają przepisy art. 35 i 36 kpa. W trakcie rozpatrywania skargi wniesionej na bezczynność organu administracji publicznej, kontrola sądowa ogranicza się więc wyłącznie do ustalenia, czy skarga dotyczy sprawy, o której mowa w pkt 1-4 art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), czy skarżący wyczerpał środki przewidziane w art. 37 kpa, do czego obligują Sąd przepisy art. 52 cyt. ustawy oraz czy zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia przekroczyła terminy określone w art. 35 kpa, względnie czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. O innych powodach bezczynności należy mówić m.in. w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania wypłynął do organu niewłaściwego w sprawie, lecz organ ten nie przekazał sprawy niezwłocznie organu właściwemu, stosownie do art. 65 § 1 kpa. W niniejszej sprawie skarga spełnia powyższe wymogi. Skarżący wyczerpali środki przewidziane w art. 37 kpa kierując w dniu 7 kwietnia 2008 r. zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w zakresie określonym w ich piśmie - wniosku z dnia [...] r., to jest zwrotu przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], które to zażalenie uznane zostało przez Wojewodę za nieuzasadnione. Jak trafnie zauważyli skarżący, powyższy organ do zażalenia winien ustosunkować się w formie nie zwykłego pisma (z dnia [...] r.) lecz niezaskarżalnego do sądu postanowienia. Bezczynności Prezydenta Miasta [...] skarżący upatrują, jak wynika z treści zażalenia oraz skargi do Sądu, w niezałatwieniu sprawy dotyczącej zwrotu przedmiotowej nieruchomości, o co wystąpili do organu w dniu [...] r. Stosownie zaś do art. 104 § 1 kpa, załatwienie przez organ administracji publicznej sprawy następuje przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie w wymienionym przepisie kpa, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego wynika taka właśnie forma załatwienia sprawy, a przepis art. 142 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) jednoznacznie stanowi, że m.in. o zwrocie nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1973 r., Nr 27 poz., 192 ze zm.), zwrocie odszkodowania oraz rozliczeniach z tego tytułu orzeka starosta w drodze decyzji. Wszczęcie postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie następuje, w myśl art. 61 § 1 kpa, na żądanie strony lub z urzędu, przy czym wskazane unormowanie należy interpretować w powiązaniu z określonym przepisem prawa materialnego, co oznacza, że przepis prawa materialnego reguluje inicjatywę co do wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie. Z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej (w tym również przejętej w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r.) nieruchomości wymaga złożenia wniosku przez uprawniony podmiot (uprawnione podmioty). Tego rodzaju wniosek skarżących oznaczony datą [...] r. wpłynął do Urzędu Miasta [...] w dniu [...] r. W tej sytuacji wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu położonej przy [...] nieruchomości nie było uzależnione od woli, czy uznania organu - nastąpiło z mocy art. 61 § 3 kpa z dniem doręczenia organowi wniosku skarżących, czyli [...] r. Od tego momentu zaczęły biec terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 kpa. Przepis art. 35 § 1 kpa statuuje zasadę, iż organy administracji publicznej obwiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast sprawy wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego winny być załatwione nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie, ani też nie zostały wskazane przez organ żadne okoliczności, które uzasadniałyby jej potraktowanie jako sprawy szczególnie skomplikowanej. Zatem przyjmując, że wydanie kończącego postępowanie rozstrzygnięcia wymagało uprzedniego przeprowadzenia czynności wyjaśniających, stwierdzić należy, że przy załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] r. doszło do naruszenia miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa. Sprawa więc najpóźniej winna być załatwiona z końcem listopada 2007 r., gdy tymczasem podjęte w niej, do momentu skierowania do Sądu skargi czynności, ograniczyły się, poza uzyskaniem akt wcześniej prowadzonego postępowania w przedmiocie zwrotu tej samej nieruchomości. sygn. [...], do korespondencji związanej z poszukiwaniem akt dotyczących przejęcia na rzecz Skarbu Państwa tejże nieruchomości o wskazanej przez skarżących sygnaturze [...]. Dopiero też w lutym 2008 r. organ poinformował skarżących o przyczynie zwłoki zwracając się jednocześnie o dostarczenie będących w ich dyspozycji wiążących się z wymienioną sprawą dokumentów, lecz nie podał, w jakim terminie sprawa zostanie załatwiona, uchybiając tym samym przepisowi art. 36 kpa. Jak wcześniej wskazano, wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu gruntów przy ul. [...] przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie podjętej na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (Dz. U. z 1973 r., Nr 27, poz. 192) przez Prezydium MRN w [...] w dniu 7 grudnia 1973 r. uchwały nr 131/598/73 w sprawie ustalenia terenu budownictwa jednorodzinnego Osiedla "[...]", nastąpiło – z chwilą wpływu wniosku skarżących - z mocy prawa, a nie jak sugeruje to treść odpowiedzi na skargę, w następstwie czynności organu podjętych w błędnym przeświadczeniu, że wniosek dotyczy innej aniżeli rozstrzygniętej już w 1995 r. sprawy. Poza tym z wniosku skarżących z dnia [...] r. jasno wynika, że odnosi się on do nieruchomości przy ul. [...] (dawna [...]), to jest tej samej, za którą w poprzednim wniosku - z dnia [...]r. skorygowanym [...] r. żądali wypłaty odszkodowania, a nadto tej samej, której dotyczyły będące od 20 sierpnia 2007 r. w dyspozycji organu akta sygn. [...] nadesłane przez Starostwo Powiatowe w [...], w związku z czym, jeśli w ogóle może być mowa o błędnym poświadczeniu, to było ono wynikiem braku analizy przez organ będących w jego dyspozycji materiałów sprawy. Skoro postępowanie administracyjne przed Prezydentem Miasta [...] zawisło, musi być zgodnie z art. 104 § 1 kpa zakończone odpowiednią decyzją. W myśl art. 104 § 2 kpa decyzją rozstrzyga się sprawę co do istoty bądź w inny sposób kończący sprawę w danej instancji, w którym to "innym sposobie" mieści się umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 kpa). Obowiązujące przepisy nie przewidują w żadnym razie poprzestania wyłącznie na pisemnym poinformowaniu strony o niemożności załatwienia sprawy, względnie o negatywnym załatwieniu sprawy i tego przyczynach, jak to przykładowo uczyniono w piśmie do skarżących nr [...] z dnia [...] r. w odpowiedzi na ich wniosek z [...] r. Nie jest więc także trafne zawarte w piśmie Wojewody z dnia [...] r. będącym odpowiedzią na zażalenie skarżących z dnia [...] r. stwierdzenie, że skoro organ I instancji udzielił odpowiedzi skarżącym na ich wcześniejszy wniosek, to przy kolejnym wniosku powinien jedynie podtrzymać poprzednie stanowisko, gdyż nie wystąpiły w sprawie żadne nowe okoliczności. Zdaniem Sądu wielomiesięczne prowadzenie postępowania bez wydania kończącego je rozstrzygnięcia należy uznać za nieuzasadnione i naruszające przepisy kpa. Okoliczności usprawiedliwiających zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie nie mogą stanowić trudności w uzyskaniu akt dotyczących przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ul. [...]. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że w panujących warunkach strukturalnej jedności organów administracji publicznej kłopoty w skompletowaniu materiału dowodowego spowodowane niedociągnięciami, czy też niedowładem organizacyjnym jednego z ogniw tej struktury, nawet jeśli owe niedociągnięcia, niedowład przyczyniły się do niezałatwienia sprawy z terminie ustalonym w przepisach prawa, to wynikła zwłoka nie może być zakwalifikowana jako przyczyna niezależna od załatwiającego sprawę organu w rozumieniu art. 35 § 5 kpa (vide np. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 1999 r. I SAB 155/99 – Lex 47244, z dnia 25 lutego 1999 r. IV SAB 43/98 – Lex 48732 i z 30 listopada 1995 r. IV SAB 53/95 – ONSA 1996 r., Nr 4, poz. 179). Zwrócić należy dodatkowo w tym miejscu uwagę, że jakkolwiek uchwała Prezydium MRN w [...] skutkujące przejęciem na rzecz Skarbu Państwa gruntów pod budowę Osiedla "[...]" podjęta została w grudniu 1973 r., a odszkodowanie za grunt należne skarżącym ustalone zostało będącą w dyspozycji organu decyzją z dnia [...] r. (vide też notatka służbowa z dnia [...] r. sygn.[...]), organ w związku z sugestią skarżących poszukiwał bezskutecznie akt oznaczonych sygnaturą z 1967 r., a więc pochodzących z okresu znacznie wcześniejszego. Nie można przy tym pominąć okoliczności, że w sprawie o zwrot nieruchomości o sposobie jej załatwienia przesądza, w świetle treści art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 i dalszych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego na nieruchomości zaistniałego po pozbawieniu dotychczasowych właścicieli ich własności oraz aktualnego jej stanu prawnego, a gross dokumentów w tym zakresie zawierają będące w dyspozycji organu akta przeprowadzonego w 1995 r. w identycznym przedmiocie postępowania (skarżący na rozprawie oświadczyli, że podobne jak uprzednio ubiegają się o zwrot 6000 m² gruntów a nie całej nieruchomości, której w 3/10 częściach byli współwłaścicielami), a także akta niniejszego postępowania, zaś treść uchwały Prezydium MRN z 1973 r. dostępna jest w odpowiednim Dzienniku Urzędowym WRN w Bydgoszczy. W postępowaniu administracyjnym obwiązuje zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymagająca, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przerzucanie na strony postępowania ciężaru dowodu poprzez domaganie się dostarczenia przez nie materiałów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, nie znajduje oparcia w ogólnych zasadach postępowania administracyjnego, a w szczególności zasadzie praworządności określonej w art. 6 kpa oraz zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej, przewidzianej w art. 7 kpa. Nieprzedłożenie przez strony żądanych dokumentów nie może być zatem także okolicznością usprawiedliwiającą zaistniałą w rozpatrywanej sprawie bezczynność organu, a zwłaszcza wskazującą, iż zwłoka nastąpiła również z przyczyn zawinionych przez strony. Niezależnie od tego co zostało wyżej powiedziane, Sąd obligowany do reagowania także, w świetle treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), na pominięte w skardze uchybienia przepisom prawa, zwraca jednak przede wszystkim uwagę na bezczynność organu przejawiającą się w zaniechaniu wywiązania się przezeń - z chwilą wpływu wniosku skarżących z dnia [...] r. – z obowiązku, o którym mowa w art. 19 kpa w związku z wprowadzonym przez ustawodawcę z dniem 22 października 2007 r. (vide art. 1 pkt 46 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. – Dz. U. Nr 173, poz. 1218) w art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) unormowaniem, zgodnie z którym w sprawach o zwrot nieruchomości, w których stroną postępowania jest na gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kpa, w ramach którego to obowiązku niezbędna była niezwłoczna aktualizacja poczynionych w toku prowadzonego w 1995 r. postępowania ustaleń dotyczących stanu prawnorzeczowego części nieruchomości, o której zwrot wystąpili skarżący. Dokonanie w powyższym zakresie ustaleń może, w zależności od ich wyniku, w istotnym stopniu rzutować na rozstrzygniecie i jego motywy, jakie wydane zostanie w niniejszej sprawie. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wydania w terminie 30 dni, od daty doręczenia prawomocnego niniejszego wyroku, rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku K. i T. K. o zwrot części nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Nadmienić należy, że niniejszy wyrok nie przesądza o sposobie załatwienia sprawy przez organ.