II SAB/Bd 29/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. W. na bezczynność Starosty w przedmiocie usunięcia odpadów niebezpiecznych postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia [...] lutego 2024 r. E. W. (dalej jako skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie usunięcia odpadów niebezpiecznych. Skarżąca składając skargę powołała się na art. 3 § 2 pkt 8 w zw. art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. – dalej jako p.p.s.a.). W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do dokonania niezbędnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy w ramach wykonania zastępczego oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o wymierzenie grzywny organowi w wysokości określonej art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca, jako właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] w J. W., w dniu [...] grudnia 2007 r. zawarła umowę najmu przedmiotowej nieruchomości z przedsiębiorstwem "[...]" A. N.. Następnie ww. przedsiębiorstwo uzyskało zezwolenie na zbieranie odpadów na terenie przedmiotowej nieruchomości. Po przekształceniu formy prawnej ww. podmiot, działający jako Jendrus sp. z o.o. z siedzibą w Budzyniu uzyskał ponownie przedmiotowe zezwolenie. W dniu [...] kwietnia 2012 r. skarżąca wypowiedziała umowę najmu i wezwała ww. podmiot m.in. do opróżnienia nieruchomości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Starosta cofnął udzielone powyższej spółce zezwolenie na zbieranie odpadów i zobowiązał ją do ich usunięcia. Skarżąca podniosła, że pomimo wydania ww. decyzji podmiot Jendrus sp. z o.o. nie usunął odpadów znajdujących się na nieruchomości. Skarżąca w dniu [...] września 2014 r. wezwała Starostę do usunięcia odpadów zgromadzonych na przedmiotowej działce wskazując, że spółka zgromadziła nielegalnie odpady niebezpieczne oraz że Starosta jest organem właściwym do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. Starosta w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. poinformował, że przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwe, gdyż nie ustalono osób odpowiedzialnych za działalność prowadzoną przez Jendrus sp. z o.o. Następnie skarżąca wystąpiła do Starosty z wnioskiem o wszczęcie egzekucji oraz wydanie postanowienia w sprawie wykonania zastępczego. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Starosta wszczął postępowanie egzekucyjne, natomiast w dniu [...] kwietnia 2016 r. skarżąca złożyła zażalenie na brak wydania przez Starostę postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało, że zażalenie skarżącej należy traktować jako skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, wobec czego właściwym do rozpoznania skargi jest Starosta. Starosta postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. oddalił ww. skargę. W wyniku wniesienia przez skarżącą zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dalej skarżąca wskazała, że zgodnie z ostatecznym postanowieniem Kolegium z dnia [...] grudnia 2020 r., wydanym na skutek zażalenia na postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, egzekucja administracyjna wobec Jendrus sp. z o.o. powinna zostać wszczęta niezwłocznie. Starosta wniósł do SKO w B. wniosek o wszczęcie postępowania i zmianę ostatecznego postanowieniem Kolegium z dnia [...] grudnia 2020 r., który został przez SKO odrzucony jako oczywiście bezzasadny. Skarżąca podkreśliła, że obecnie nie toczy się żadne postępowanie w sprawie przewlekłości postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Starostę Żniskiego, zaś w jej ocenie jedyną przeszkodą w prowadzeniu postępowania przez organ jest brak posiadania środków finansowych uwzględnionych na ten cel w budżecie powiatu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Organ podniósł, że skarżąca nie wniosła w sprawie ponaglenia, które jest warunkiem koniecznym przed wniesieniem skargi na bezczynność. Ponadto w ocenie organu przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane przez osobę niebędącą stroną w sprawie, a jednocześnie skarżąca nie wykazała interesu prawnego wymaganego do wniesienia skargi. Dalej organ wyjaśnił, że nie mógł wykonać postanowienia organu II instancji z dnia [...] grudnia 2020 r. poprzez zastępczą egzekucję, ponieważ na przedmiotowej nieruchomości nie ma takiego rodzaju odpadów, które zostały wskazane w tym rozstrzygnięciu. Zdaniem organu nie może być on w stanie zwłoki, przewlekłości czy bezczynności, ponieważ postanowienie organu odwoławczego jest niewykonalne. Ponadto Starosta wskazał, że nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednak z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie należy wyjaśnić, iż skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu wyłącznie w sytuacji, gdy wolna jest od braków formalnych, została należycie opłacona, a przede wszystkim gdy jej dopuszczalność nie budzi wątpliwości. W pierwszej kolejności zatem sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 2a i § 3, art. 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Starosty w zakresie postępowania egzekucyjnego, które zdaniem skarżącej ma doprowadzić do wykonania decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], którą organ zobowiązał podmiot Jendrus sp. z o.o. do usunięcia odpadów z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] w J. W., będącej przedmiotem własności strony skarżącej. Należy dodać, iż skarżąca wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. zwróciła się do Starosty o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, domagając się wykonania ww. decyzji. W ocenie Sądu opisany przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przede wszystkim należy zauważyć, iż sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, a także prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków zostały unormowane w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm.; dalej jako u.p.e.a.). Zgodnie z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - jest właściwy do orzekania organ I instancji. W rozpatrywanym przypadku jest to więc Starosta, który w tej sytuacji jest jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Stronami postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy u.p.e.a., są przede wszystkim zobowiązany i wierzyciel. Oznacza to, że w postępowaniu egzekucyjnym, przy ustalaniu kręgu stron, nie znajduje zastosowania przepis art. 28 § 1 k.p.a. Z art. 5 u.p.e.a. wynika, że wierzycielem może być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykazujący funkcje władcze. Podkreślić należy, iż instytucja wierzyciela w u.p.e.a. nie jest tożsama z instytucją wierzyciela w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Działania wierzyciela w rozumieniu u.p.e.a. mają na celu realizację interesu ogólnego, a nie jednostkowego interesu wierzyciela. Instytucja wierzyciela w u.p.e.a. ma charakter procesowy. W konsekwencji wierzycielem jest organ administracji publicznej lub instytucja (państwowa lub samorządowa), nie zaś osoba fizyczna (zob. Komentarz do art. 5 u.p.e.a. Piotr Przybysz. LEX, 2023). W świetle art. 6 § 1 u.p.e.a., jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wskazanego w decyzji, to wyłącznie wierzyciel w rozumieniu przepisów u.p.e.a. może podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że wszczęcie egzekucji administracyjnej może nastąpić tylko na wniosek wierzyciela, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 1 i 2 u.p.e.a.). Natomiast na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zaś zażalenie (art. 6 § 1a u.p.e.a.). Oznacza to, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. na ww. postanowienie podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie o odmowie uwzględnienia skargi. Powyższe wskazuje, iż u.p.e.a. przewiduje zatem inny, odrębny od uregulowanego w k.p.a. (art. 37) i p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 i 9) tryb zaskarżania bezczynności wierzyciela egzekucyjnego (lex specialis), polegającej na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym podmioty prywatne zatem tylko za pośrednictwem wierzyciela wnosić mogą o wszczęcie egzekucji, czy określone jej prowadzenie. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika natomiast, by skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, jako zainteresowana realizacją decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., skorzystała z wyżej opisanego trybu. W świetle powyższego, podmioty, które były stronami postępowania m.in. administracyjnego, a nie są zobowiązane na mocy aktu administracyjnego, czyli takie jak skarżący w niniejszej sprawie, nie są stronami postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji, nie służy im również skarga na bezczynność organu egzekucyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1149/10, dostępny w internetowej CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się także uwagę, że podmioty wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a. nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy tego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela (o którym mowa była powyżej), do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia. Tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Wskazane podmioty nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a u.p.e.a., co determinuje również możliwość składania skarg do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1588/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też w sytuacji, gdy osoba posiadająca interes prawny lub faktyczny domaga się od wierzyciela (organu) podjęcia działań zmierzających do wyegzekwowania określonego postępowania od podmiotu zobowiązanego, to ewentualna bezczynność organu uprawnia stronę wyłącznie do wniesienia skargi na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a. Mając na uwadze powyższe, przyjąć więc należy, że będąca przedmiotem oceny skarga na bezczynność w podejmowaniu czynności egzekucyjnych, wniesiona do tutejszego Sądu przez podmiot, który nie jest w świetle przepisów u.p.e.a. stroną postępowania egzekucyjnego w administracji, jest niedopuszczalna. Orzecznictwo jednoznacznie potwierdza, że w świetle art. 6 § 1a u.p.e.a. niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu egzekucyjnego I instancji polegająca na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (por. wyroki NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1588/06 i z 29 kwietnia 2014 r., II OSK 1018/14), bowiem uregulowanie to dopuszcza wyłącznie skargę na bezczynność organu w przypadku pozostawania w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służy zażalenie, nie zaś przypadków pozostawania przez organ egzekucyjny w zwłoce w dokonywaniu czynności egzekucyjnych. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Brak jest legitymacji podmiotu, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania przez niego czynności egzekucyjnych nawet wówczas, gdy w następstwie ponaglenia złożonego przez stronę skarżącą organ wyższego stopnia wydał postanowienie nakazujące dokonanie takich czynności. Niedopuszczalna jest zatem skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (por. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 100/17, postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Gl 18/18 i z dnia 10 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 42/09; "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz" pod redakcją R. Hausera, wyd. z 2018 r.). Mając na uwadze powyższe Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.