II SAB/Bd 3/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Okręgowego w [...] do udostępnienia skarżącemu Stowarzyszeniu [...], w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia tego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, informacji publicznej w formie prostej lub przetworzonej, zawartej w protokołach z posiedzeń Kolegium Sądu Okręgowego w [...] z lat 2000-2008 albo do wydania w tym samym terminie decyzji o odmowie udostępnienia Stowarzyszeniu informacji publicznej, 2. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] r. Stowarzyszenie [...] w T., działając na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.d.i.p.") zwróciło się do Prezesa Sądu Okręgowego w T. o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów z posiedzeń Kolegium Sądu Okręgowego w T. za lata [...]. W odpowiedzi na powyższe Prezes Sądu poinformował wnioskodawcę, że złożony wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie ponieważ informacje, których on dotyczy, nie mają charakteru informacji publicznych, w związku z czym nie mogą być udostępnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ stwierdził, iż informacji publicznej nie stanowi treść protokołów z posiedzeń Kolegium Sądu Okręgowego w T., które, zgodnie z ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070; zwanej w skrócie "u.s.p"), jest odrębnym, autonomicznym i kolegialnym organem sądu współdziałającym z prezesem sądu i pełniącym w znacznym zakresie funkcję kontrolno-gwarancyjną w odniesieniu do funkcjonowania sądu, sędziów i zarządzeń prezesa zaś z katalogu zadań kolegium (art. 31 § 1 pkt 1 – 12 u.s.p.) wynika, że obejmuje on co do zasady opiniowanie spraw przedstawionych przez prezesa sądu oraz Ministra Sprawiedliwości, a zatem informacja zawarta w protokołach z posiedzeń kolegium odnosi się do zamierzonych działań i nie stanowi informacji o faktach ani nie służy realizowaniu zadań publicznych przez organ - więc nie stanowi informacji publicznej w związku z tym brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W wyniku skargi Stowarzyszenia na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 43/08) zobowiązał Prezesa Sądu do udostępnienia skarżącemu Stowarzyszeniu, w terminie 14 dni od doręczenia wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] r. albo wydania w tym samym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia tej informacji. Sąd Wojewódzki uznał, że prawidłowa interpretacja przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowiącego, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie, wymaga przyjęcia, iż odnosi się on także do sądu jako organu władzy (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a obowiązek udostępnienia protokołów z posiedzeń Kolegium Sądu mieści się w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Jednocześnie w myśl art. 22 § 1 u.s.p. to Prezes Sądu kieruje sądem, reprezentuje go na zewnątrz i jednocześnie pełni czynności z zakresu administracji sądowej, jest więc organem właściwym do załatwienia spraw objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej przez udzielanie informacji i wydawanie decyzji. O ile bowiem sposób działania sądu jako organu władzy w zakresie orzekania regulują ustawy określające poszczególne procedury sądowe, to do spraw udostępniania informacji publicznej mają zastosowanie przepisy procedury administracyjnej, a więc kompetencje do podejmowania czynności w tych sprawach będzie mieć jedynie ten organ, który wykonuje czynności z zakresu kierowania i administrowania sądem. Biorąc zaś pod uwagę regulację zawartą w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Sąd Wojewódzki wskazał, że ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej tam, gdzie kwestie te nie są uregulowane i z chwilą wejścia jej w życie, jeżeli informacja ma charakter informacji publicznej, a domaga się jej udostępnienia podmiot niebędący uczestnikiem postępowania, zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki charakter, zdaniem WSA, mają protokoły z posiedzeń kolegium oraz podejmowane przez nie uchwały. Jest to bowiem organ opiniodawczy działający na podstawie ustawy o ustroju sądów powszechnych. W związku z tym podjęte przez ten organ uchwały niewątpliwie mają charakter informacji publicznej. Taki sam walor zdaniem Sądu posiadają również protokoły z posiedzeń tego organu. Stanu tego nie zmienia fakt, że większość wypowiedzi ma charakter opinii i nie wiąże organów podejmujących decyzje. Konkludując, Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej nie został rozpoznany w trybie i na zasadach zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. WSA wskazał, iż prowadząc postępowanie organ ma dokonać przede wszystkim oceny, czy żądana przez stronę skarżącą informacja mieści się w przedmiotowych granicach informacji publicznej, następnie dokonać kwalifikacji pod kątem występowania lub nie negatywnych przesłanek udostępnienia informacji publicznej. W zależności od rezultatu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zakończyć sprawę, bądź to w formie czynności materialno - technicznej, bądź poprzez wydanie decyzji. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezesa Sądu Okręgowego w T., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r. (sygn. akt I OSK 735/09) uchylił ww. wyrok z dnia 28 stycznia 2009 r. i przekazał sprawę WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. NSA uznał, iż skarga kasacyjna nie jest zasadna co do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., natomiast zasadny jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Zdaniem NSA dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., iż protokół z posiedzenia kolegium sądu może zawierać informację publiczną jest trafna. Natomiast nie jest trafna interpretacja Sądu, że protokół ten wyczerpuje dyspozycję art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., czyli ma treść i postać dokumentu urzędowego. Sąd I instancji wprawdzie poddał wnikliwej i prawidłowej analizie pojęcie informacji publicznej w kwestii treści zawartych w protokole z posiedzeń kolegium sądu, ale nie rozważył już charakteru tego protokołu biorąc pod uwagę definicję legalną "dokumentu urzędowego" zawartą w ust. 2 art. 6 u.d.i.p. Fakt, że protokół posiedzenia kolegium sądu okręgowego jest dokumentem, nie oznacza, iż jest on dokumentem urzędowym. Aby dokument uznać za urzędowy, konieczne jest, by zawierał on "treść oświadczenia woli lub wiedzy". Takim oświadczeniem woli lub wiedzy kolegium sądu - składającego się z sędziów, a więc z funkcjonariuszy publicznych (art. 115 § 13 pkt 3 k.k.) - jest podejmowana przez ten organ uchwała. W tej formie wyrażana jest wola i wiedza tego organu. Konsekwencją uznania, iż uchwała kolegium sądu okręgowego stanowi dokument urzędowy, jest obowiązek udostępnienia jej do wglądu. Ne jest to równoznaczne z obowiązkiem udostępnienia dokumentu w całości. Jeżeli bowiem zawiera on dane chronione innymi ustawami, to prezes sądu powinien udostępnić go w takiej formie, aby uniemożliwić zapoznanie się z tymi danymi. Zdaniem NSA, okoliczność, że tylko uchwała kolegium sądu jest dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p., ustawy będzie jedynie uchwała, nie oznacza, że protokół z posiedzenia kolegium nie będzie zawierał informacji, która ma charakter informacji publicznej. WSA w Bydgoszczy zasadnie przyjął, iż protokół z posiedzenia kolegium sądu może zawierać dane publiczne, które mogą być udostępnione. Wobec tego NSA stwierdził, że stanowisko Sądu I instancji co do pozostawania Prezesa Sądu Okręgowego w T. w zwłoce – jest zasadne. Jednakże orzekając WSA winien był wziąć pod uwagę i będzie zobligowany, ponownie rozpoznając sprawę, wziąć pod uwagę nie tylko fakt, że tylko uchwała kolegium stanowi dokument urzędowy, ale również kwestie związane z informacją przetworzoną. Wprawdzie Sąd I instancji stwierdził, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji ocenia czy może ona być udostępniona w całości czy też z uwagi na ograniczenia zawarte w art. 5 u.d.i.p. należy informację przetworzyć, ale nie wskazał na konsekwencje tego faktu, wynikające m.in. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przepisie tym zawarto przesłankę ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej. Mianowicie dostęp do informacji publicznej, ale przetworzonej jest możliwy w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zwracając uwagę na dokonywane w orzecznictwie sądów i w doktrynie podział informacji na informację prostą oraz przetworzoną, NSA wskazał, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. NSA podkreślił, że samo usunięcie danych wrażliwych podlegających ochronie (np. w niektórych sytuacjach danych osobowych) nie powoduje, iż staje się ona informacją przetworzoną. Informacja przetworzona jest natomiast jakościowo nową informacją, nieistniejącą w przyjętej treści. Informacja przetworzona wymaga podjęcia określonego działania przez organ w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie informacja publiczna. Protokół z posiedzenia kolegium sądu zawiera szereg informacji, w tym informacje o charakterze publicznym. Informacje te podlegają również ocenie pod katem ograniczeń w ich udostępnieniu wynikających z art. 5 u.d.i.p. NSA podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmuje posiedzenia kolegium sądu okręgowego w okresie 9 lat. NSA wskazał, że mając na względzie, że zgodnie z art. 30 § 2 w zw. z art. 28 § 5 u.s.p. kolegium zbiera się co najmniej raz na kwartał, a więc nie mniej niż 4 razy w roku, Sąd Wojewódzki musi brać pod uwagę również liczbę podjętych w tym czasie uchwał oraz posiedzeń kolegium, z których sporządzono protokoły i w których znajdują się m.in. informacje publiczne podlegające udostępnieniu. Reasumując NSA uznał, iż skarga kasacyjna nie jest zasadna co do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., gdyż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w protokole z posiedzenia kolegium sądu zawarte są m.in. informacje publiczne. Natomiast zasadny jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., bowiem błędnie przyjęto, iż cały protokół z posiedzenia kolegium sądu jest dokumentem urzędowym. Dokumentem urzędowym jest uchwała kolegium, a protokół zawiera informacje m.in. takie, które mają charakter informacji publicznej i podlegają udostępnieniu. W trakcie rozprawy w toku ponownego rozpoznania sprawy reprezentująca Prezesa Sądu Okręgowego w T. Wiceprezes tego Sądu wskazała, że uchwały kolegium sądu stanowią treść protokołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. WSA obecnie rozpoznając sprawę związany jest zatem wyrażonym w ww. wyroku z dnia 3 listopada 2009 r. poglądem NSA, że w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. protokół z posiedzenia kolegium sądu może zawierać informację publiczną. Oznacza to, że Prezes Sądu zobowiązany jest rozpatrzyć wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] r. w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, przewidzianych dla udostępnienia informacji publicznej. Nie czyniąc zadość temu obowiązkowi Prezes Sądu Okręgowego pozostaje w bezczynności. Przesądzenie co do zasady, iż organ pozostaje w bezczynności powoduje konieczność określenia przez sąd administracyjny, stosownie do art. 149 p.p.s.a., terminu w jakim organ pozostający w bezczynności powinien wydać określony akt lub dokonać odpowiedniej czynności. W przypadku ustawy o dostępie do informacji publicznej chodzi o akt w postaci decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, bądź też o czynność materialno – techniczną w postaci udostępnienia informacji. W tej kwestii, uwzględniając stanowisko NSA, trzeba zwrócić uwagę na zróżnicowany charakter informacji publicznej, której domaga się skarżące Stowarzyszenie. W zakresie bowiem, w jakim żądanie Stowarzyszenia obejmuje udostępnienie uchwał podejmowanych przez kolegium sądu, mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego. Formą udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest "wgląd" do tych dokumentów.(art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Co do zasady należałoby zatem przyjąć, że ta forma udostępnienia nie wymaga, aby organowi wyznaczyć dłuższy okres czasu na jej dokonanie. Biorąc jednakże pod uwagę, że przy udostępnieniu "do wglądu" Prezes Sądu będzie zobowiązany udostępnić uchwały kolegium w formie gwarantującej ochronę zawartych w uchwale danych chronionych innymi ustawami (np. danych osobowych), a ponadto potencjalną ilość uchwał żądanego przez Stowarzyszenia okresu ośmiu lat – zdaniem Sądu nie można uznać, że przewidziany przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin 14 dni będzie terminem wystarczającym. Ponadto – tak jak wskazał NSA – konieczne jest także uwzględnienie, iż w celu udostępnienia informacji publicznej zawartej w protokołach z posiedzeń Kolegium Sądu Okręgowego może być konieczne stworzenie informacji przetworzonej, w celu m.in. ochrony informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, które mogły być przedmiotem obrad Kolegium Sądu. Istnieje zatem w pierwszym rzędzie konieczność dokonania przeglądu wszystkich protokołów z posiedzeń Kolegium Sądu z okresu ośmiu lat w celu oceny, czy w celu udostępnienia ich Stowarzyszeniu konieczne jest przetworzenie zawartych w nich informacji. O ile zostanie stwierdzona konieczność stworzenia informacji przetworzonej – koniecznym będzie wezwanie skarżącego Stowarzyszenia do wykazania, że uzyskanie takiej informacji przez Stowarzyszenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d. i.p.), przy czym brak takiego wykazania będzie skutkował koniecznością odmowy udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl – dział "Baza orzeczeń") w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Mając zatem na względzie zakres czynności, które musi dokonać organ w celu ewentualnego udostępnienia informacji publicznej skarżącemu bądź odmowy udostępnienia, Sąd uznał, że organowi należy wyznaczyć w tym względzie termin dwóch miesięcy tj. maksymalny przewidziany przez ustawodawcę w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin na udostępnienie informacji publicznej. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 149 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; z późn. zm.).