II SAB/Bd 3/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi [...] sp. j. [...] w [...] na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta [...] w przedmiocie zaprojektowania i wybudowania zjazdu oddala skargę. Pismem z dnia [..]spółka jawna Z. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy J. o uwzględnienie i zaprojektowanie zajazdu do i z działki nr [...], w przypadku gdyby planowana obwodnica miasta mała przebiegać w bezpośrednim sąsiedztwie tej działki. Ponadto spółka wniosła o zaprojektowanie i wykonanie zjazdu do działki [...], gdyby równolegle z budową obwodnicy przewidywano budowę zjazdu z obwodnicy do miasta wzdłuż ogrodów działkowych, do ulicy [..], na wysokości ulicy [...]. Burmistrz J. pismem z dnia [...] w odpowiedzi na powyższe poinformował spółkę, że prace projektowe obwodnicy J. zostały zakończone i nie widzi możliwości uwzględnienia w projekcie wjazdu na nieruchomość nr [...], oraz że nieruchomość ta, nie mająca dostępu do drogi publicznej, nie została sprzedana przez Gminę J., a umożliwienie dostępu do drogi spoczywa na sprzedającym. Co do wjazdu na działkę [...], to Burmistrz poinformował, że został on uwzględniony w projekcie technicznym i zostanie zrealizowany w trakcie budowy łącznika obwodnicy z ulicą [...] na wysokości ulicy [...]. Pismem z dnia [...] spółka Z. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (SKO) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, za które uznała pismo Burmistrza z dnia [...] SKO postanowieniem z dnia [...] odmówiło wszczęcie postępowania, twierdząc że pismo Burmistrza z dnia [...] nie spełniała ustawowych elementów decyzji wymienionych w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie : "kpa", a ponadto pismo spółki z dnia [...] nie zostało potraktowane przez organ jako wniosek o lokalizację zajazdu, co wymagałoby zajęcia stanowiska w trybie przepisów kpa w związku z tym udzielono spółce odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek spółki z dnia [...], postanowieniem z dnia [...] SKO utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] podkreślając, że pismo Burmistrza z dnia [...] nie jest decyzją administracyjną rozstrzygającą w sprawie lokalizacji zjazdu, pomimo tego, że posiada oznaczenie organu, wskazanie adresu, informację o stanie faktycznym oraz podpis osoby reprezentującej organ. Wskazano także, że w piśmie tym nie odniesiono się do regulacji prawnych zawartych w art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115: ze zm.), oraz że nie zawiera ono rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, ani zezwolenia na taką lokalizację, które określałoby miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne i że jest jedynie informacją organu. W dniu [...] spółka Z. wniosła do SKO w trybie art. 37 § 1 kpa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, domagając się wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku spółka wyjaśniła, że jej pismo z dnia [...] skierowane do Burmistrza J., było podaniem w rozumieniu art. 63 kpa zawierającym żądanie wykonania zjazdów do dwóch nieruchomości przyległych do drogi publicznej, do której planowana jest przebudowa lub budowa nowej drogi - obwodnicy miasta J., oraz że żądanie to odpowiada treści art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (cyt. powyżej). Wobec tego, zgodnie z art. 61 § 1 w zw. z § 3 kpa na skutek wniesienia podania, w dacie doręczenia tego podania Burmistrzowi J. zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które winno zostać rozstrzygnięte decyzją administracyjną. Tymczasem budowa obwodnicy miasta J. została zakończona w [..], a zarządca drogi nie wybudował ani zajazdu do działki nr [...], ani do działki [...], pomimo że w piśmie z dnia [...] Burmistrz zobowiązał się do zaprojektowania i wykonania zjazdu do działki nr [...]. Wobec tego należy zdaniem spółki Z. uznać, że Burmistrz J. nie załatwił sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji w terminie określonym w art. 35 kpa oraz że znacznie przekroczył termin załatwienia sprawy administracyjnej, co stanowi rażące naruszenie prawa. Postanowieniem z dnia [...] SKO uznało wniesione przez spółkę zażalenie za nieuzasadnione. Przytaczając treść art. 29 ustawy o drogach publicznych SKO wywiodło, że nie wynika z niego, aby organ w sytuacji faktycznej taka, jak w niniejszej sprawie, był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej. Skoro zatem brak przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę wydania decyzji administracyjnej przez organ, to zarówno zażalenie spółki w zakresie stwierdzenia bezczynności organu, jak i żądanie wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy jest, zdaniem SKO bezpodstawne. Pismem z dnia [...] spółka Z. wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Burmistrza J. polegającą na nie wydaniu decyzji administracyjnej na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych w sprawie wybudowania zjazdu. W uzasadnianiu skargi przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1990/2007), w uzasadnieniu którego, w sposób pośredni wskazano, zdaniem skarżącej spółki, iż w sprawie określonej w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych właściwą formę załatwienia sprawy jest decyzja administracyjna. Podobnie wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Sz 241/07) potwierdza, zdaniem spółki, że w sprawie prowadzonej na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych powinno być prowadzone jurysdykcyjne postępowanie administracyjne zakończone decyzją administracyjną. Skoro zatem Burmistrz J. miał, jak twierdzi spółka, obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej i nie zrobił tego w przewidzianym przez art. 35 i 36 kpa terminie, to zachodzi bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "ppsa." W odpowiedzi na skargę Burmistrz J. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko co do tego, że nie istniały żadne podstawy do tego, aby miał podejmować jakiekolwiek inne czynności niż te, które podjął, w zakresie wniosku skarżącej z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać jednak należy, że skarżąca spółka wyczerpała tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 kpa poprzez wniesienie w dniu [...] do SKO zażalenie na niezałatwienie w terminie wynikającym z art. 35 kpa jej wniosku o zaprojektowanie i wykonanie zjazdów do działek nr [..], przylegających do drogi publicznej. Postanowieniem z dnia [...] SKO uznało to zażalenie za nieuzasadnione. Wniesiona zatem w dniu [...] skarga podlegała merytorycznej ocenie sądu, do której upoważnienie wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przechodząc do meritum podkreślić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku- nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowania została zawinią lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zosta dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania, albo z przekonaniem, że występują negatywnie przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (vide: T. Woś, H. Krysiak- Molczyk, M. Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r., s. 86). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Burmistrz Miasta i Gminy J. nie pozostawał bezczynny w sprawie wniosku skarżącej spółki Z. o zaprojektowanie i wykonanie zjazdu dla działek nr [...] położonych przy nowo budowanej obwodnicy J. Nie istnieje bowiem ustawowo określony obowiązek wydania przez organ decyzji administracyjnej w takiej sytuacji jak niniejsza. Wskazać należy, że skarżąca spółka swoje żądnie opiera na art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten brzmi następująco: "w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi". Bez wątpienia przepis ten określa wyłącznie to, do kogo należy budowa lub przebudowa dotychczas istniejących zjazdów w sytuacji, gdy droga, do której przylega określona nieruchomość jest budowana lub przebudowywana. Wtedy zjazdy buduje lub przebudowywuje dotychczas istniejące zarządca budowanej lub przebudowywanej drogi. Przepis ten nie zawiera natomiast unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji administracyjnej w przedmiocie wybudowania nowego lub przebudowania istniejącego zjazdu. Podstawy takiej nie zawierają także pozostałe przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych. Z ust. 1 tego artykułu wynika, że do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi należy budowa lub przebudowa zjazdu i że musi on najpierw uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na jego lokalizację, a zezwolenie to ma formę decyzji administracyjnej. W ust. 3 określono wymogi co do treści zezwolenia na lokalizację zjazdu. Ust. 4 i 5 art. 29 dotyczą możliwości odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu oraz okresu ważności decyzji zezwalającej na lokalizację. Jeżeli więc nie istnieje konkretna norma prawa materialnego administracyjnego, z której wynikałby obowiązek wydania przez organ decyzji administracyjnej w przedmiocie budowy zjazdów, to nie można skutecznie postawić organowi zarzutu bezczynności w rozumieniu przedstawionym na wstępie rozważań polegającej na nie wydaniu decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że decyzją organ może rozstrzygnąć jedynie wtedy, gdy z przepisów prawa materialnego wynika jego umocowanie do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze indywidualnym. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w graniach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 kpa wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z przepisu art. 104 kpa, lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (vide Borkowski, w: Adamiak/ Borkowski, KPA. Komentarz, 9, wyd. W-wa 2008, Art. 1, Nb 18 s. 14-15 oraz art. 104, Nb 3, s. 473). Mając na uwadze powyższe, uznając, że Burmistrz Miasta i Gminy J. nie pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku spółki Z. o wybudowanie zajadów, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.