II SAB/Bd 3/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] listopada 2020 r., 2. stwierdza, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. S. (zwany dalej skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność K. – P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. (dalej organ), zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 – dalej u.d.i.p.), przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o: zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - przywoływanej poniżej jako ,,p.p.s.a.") o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w wysokości [...] zł.; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że dnia [...].11.2020 r., złożył podanie za pośrednictwem platformy ePUAP zawierające wniosek o udzielenie informacji oraz przekazanie kopii opinii bądź postanowień wydanych przez organ w zakresie planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia warunków zabudowy dla terenu cmentarzy żydowskich w Rogowie (powiat żniński) oraz Pakości (powiat inowrocławski). Konserwator za pośrednictwem platformy ePUAP pismem z dnia [...].11.2020 r. powiadomił go, że odpowiedź na zapytanie zostanie przekazana do dnia [...] grudnia 2020 r. Do dnia złożenia skargi tj. [...] stycznia 2021 r. organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organ w odpowiedzi na skargę zawartą w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. wskazał, że w dniu 31 grudnia upływał termin udzielenia informacji publicznej w sprawie cmentarzy żydowskich położonych w Rogowie i Pakości. Zobowiązaną do udzielenia tej informacji była Delegatura WUOZ w B.. W dniu [...] grudnia 2020 r. pracownik Delegatury przysłał na służbową skrzynkę mailową pracownika urzędu, zajmującego się odbieraniem i wysyłaniem dokumentów poprzez platformę ePUAP w T., odpowiedź na wniosek skarżącego w sprawie udzielenia informacji publicznej. Obsługą platformy zajmuje się główny specjalista ds. archeologii i informatyki w T., ponieważ w Delegaturze w B. nie wyznaczono pracownika do obsługi platformy. Organ wyjaśnił, że pracownik Urzędu w T., wg. złożonych wyjaśnień, sprawdza kilkakrotnie w ciągu godzin pracy skrzynkę pocztową i uczynił to, również [...] grudnia 2020 r. Przed opuszczeniem stanowiska pracy, po zakończeniu pracy w urzędzie nie było informacji o wpływie informacji z Delegatury w B.. Organ podał również, że informacja publiczna, o którą wnioskował skarżący została wysłana w najbliższym możliwym terminie tj. [...] stycznia 2021 r. W związku z tym, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej termin na udzielenie odpowiedzi wynosi 14 dni, a skarżący otrzymał wyjaśnienia z opóźnieniem, organ uznał, że sprawa nie została załatwiona w terminie. Jednocześnie wyjaśnił, że Delegatury WUOZ w T. załatwiają sprawy zgodnie ze swoją właściwością, a do podpisywania korespondencji upoważniony jest kierownik Delegatury. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. w opinii skarżącego odpowiedź na skargę nie odpowiada regułom sporządzania pism procesowych. Poza tym jest to odpowiedź na jego oddzielne podanie złożone w związku ze skargą na pracownika urzędu. Ponadto skarżący podkreślił, że organ co prawda sporządził odpowiedź na złożony wniosek w ostatnim możliwym dniu, ale nie wysłał skutecznie pisma do wnioskodawcy w tym samym dniu, czym wyczerpał znamiona bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wniosek ten bowiem został zaadresowany do organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. W przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, że skarga jest zasadna w zakresie, w jakim zarzuca organowi bezczynność przy rozpoznawaniu sprawy o udzielenie informacji oraz przekazanie kopii opinii bądź postanowień wydanych przez organ w zakresie planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia warunków zabudowy dla terenu cmentarzy żydowskich w Rogowie (powiat żniński) oraz Pakości (powiat inowrocławski). Bezczynność organu na gruncie rozważanej ustawy zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego w sprawie. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Przy czym w przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W dacie złożenia skargi organ pozostawał w stanie bezczynności, albowiem działał z naruszeniem terminów, o jakich mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., jednakże stan ten został usunięty w czasie zawisłości niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce. Decydujący jest tu bowiem fakt, czy stan bezczynności istniał w dacie złożenia skargi. Ustalenie natomiast, że bezczynność ustąpiła w fazie trwania postępowania sądowoadministracyjnego (to znaczy po wywiedzeniu skargi) skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ powiadomił skarżącego, co do wnioskowanej informacji publicznej. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - w zakresie żądania skargi zobowiązania organu do udzielenia spornej informacji, o czym Sąd orzekł w pkt. 1 sentencji wyroku. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego oraz konieczność w związku z tym umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego nie zwalnia jednakże sądu z obowiązku oceny, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie sytuacja, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż przede wszystkim okres bezczynności był nieznaczny. Z tej przyczyny orzeczono, jak w pkt. 2 sentencji wyroku. W skardze zostało także zawarte żądanie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości [...] zł. Żądanie to nie jest jednak dla Sądu wiążące, gdyż art. 149 § 2 p.p.s.a. przewiduje jedynie możliwość wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wobec użycia w tym przepisie spójnika ,,lub" (alternatywa zwykła) wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, a powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. W związku z tym przyjąć należy, że grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Celem tym jest jednak także działanie represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jednocześnie zastrzec należy, że grzywna jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach przewlekłości w załatwieniu sprawy. Chodzi o takie sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie jednak Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy żadna z przywołanych tutaj okoliczności nie zachodzi, przez co Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględnić wniosek skarżącego o wymierzeniu organowi grzywny i dlatego orzekł, jak w pkt. 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.