II SAB/Bd 3/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Starosty w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia z tytułu służebności przesyłu postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. K. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty w sprawie ustalenia wynagrodzenia z tytułu służebności przesyłu tj. jednorazowego wynagrodzenia od Spółki Polskie Sieci Elektroenergetyczne w [...] w związku z korzystaniem z nieruchomości skarżącej. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634) dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z wymienionego przepisu wynika, iż wniesienie skargi na bezczynność organu administracji jest możliwe tylko w przypadkach przewidzianych w punktach 1-4 artykułu 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Skarga na bezczynność nie jest natomiast dopuszczalna w innych sprawach niż wymienione w punktach 1-4 artykułu 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Należy przy tym zaznaczyć, iż bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji gdy przepis prawa przewiduje działanie organu zaś organ jest w zwłoce gdyż w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Pogląd taki wyraził wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyroku w sprawie o sygn. akt I SAB 90/98 z dnia 5 lutego 1999 r., w wyroku w sprawie o sygn. akt IV S.A. 961/99 z dnia 13 czerwca 2001 r. oraz postanowieniu w sprawie o sygn. akt IV SAB 166/97 z dnia [...] czerwca 1998 r. Jak wynika z treści skargi, K. R. wniosła skargę na bezczynność Starosty w sprawie ustalenia wynagrodzenia z tytułu służebności przesyłu tj. jednorazowego wynagrodzenia od Spółki Polskie Sieci Elektroenergetyczne w [...] w związku z korzystaniem z nieruchomości skarżącej. Z treści skargi wynika, że koncentruje się ona na ustanowieniu służebności przesyłu. Niewątpliwie kwestie związane z zawarciem umowy ustanowienia służebności przesyłu mają generalnie charakter cywilnoprawny, w tego typu sprawach nie wydaje się rozstrzygnięć o charakterze administracyjnoprawnym. Podkreślić należy, że służebność przesyłu jest instytucją prawa rzeczowego wprowadzoną do Kodeksu Cywilnego ustawą z dnia 30 maja 2008 roku o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 roku, Nr 116, poz. 731), która weszła w życie z dniem 3 sierpnia 2008 roku. Jest to ograniczone prawo rzeczowe, którego istota polega na tym, że nieruchomość można obciążyć na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza wybudować lub którego własność stanowią urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa, prawem polegającym na tym, że przedsiębiorca może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń (tak stanowi art. 3051 Kodeksu cywilnego). Treścią tego prawa jest zatem korzystanie przez przedsiębiorcę przesyłowego z cudzej nieruchomości w zakresie niezbędnym dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania urządzeń przesyłowych, co oznacza m.in. możliwość wejścia na cudzy grunt obciążony służebnością w celu posadowienia tam urządzeń przesyłowych, usunięcia ich awarii, przeprowadzenia konserwacji, czy też modernizacji (por. Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2011 roku, sygn. akt IV CSK 303/10). Służebność przesyłu może obciążać zarówno nieruchomość gruntową, jak i budynkową lub lokalową. Z samej istoty tej instytucji wynika, iż podmiotem, na którego rzecz właściciel (lub też użytkownik wieczysty) nieruchomości ustanawia służebność może być wyłącznie przedsiębiorca, który jest właścicielem tzw. urządzeń przesyłowych (czyli takich, które służą do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz innych podobnych, np. stacji transformatorowych, słupów i linii elektroenergetycznych oraz telekomunikacyjnych, gazociągów, wodociągów, światłowodów). Ustanowienie służebności przesyłu może dotyczyć zarówno tych urządzeń, które już znajdują się na nieruchomości, jak i tych, które mają dopiero zostać wybudowane. Jak wskazano już wyżej, podmiotem ustanawiającym służebność przesyłu może być nie tylko właściciel, ale i użytkownik wieczysty nieruchomości (tzw. nieruchomości obciążonej). W doktrynie wskazuje się jednak, że przedmiotem służebności będzie wówczas prawo użytkowania wieczystego, a nie sama nieruchomość. Nie ma też przeszkód by obciążenia nieruchomości wspólnej dokonali współwłaściciele. Ustanowienie służebności przesyłu może nastąpić na mocy umowy pomiędzy właścicielem (użytkownikiem wieczystym) a przedsiębiorcą przesyłowym, a także na mocy orzeczenia sądu. W celu umownego ustanowienia służebności przesyłu właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości musi złożyć swoje oświadczenie woli w formie aktu notarialnego (co wynika z art. 245 § 2 k.c.), natomiast oświadczenie woli przedsiębiorcy przesyłowego nie wymaga formy szczególnej (art. 60 k.c.). Po ustanowieniu służebności przesyłu konieczny jest wpis tego ograniczonego prawa rzeczowego do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, którą prawo to obciąża. W przypadku braku porozumienia między właścicielem (użytkownikiem wieczystym) a przedsiębiorcą przesyłowym, skutkującego niezawarciem umowy o ustanowienie służebności przesyłu, każdej ze stron przysługuje uprawnienie żądania ustanowienia służebności przesyłu w trybie sądowym. Zgodnie z art. 3052 § 1 k.c. jeżeli właściciel nieruchomości odmawia zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu, a jest ona konieczna dla właściwego korzystania z urządzeń, przedsiębiorca może żądać jej ustanowienia za odpowiednim wynagrodzeniem. Natomiast w myśl art. 3052 § 2 k.c. jeżeli przedsiębiorca odmawia zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu, a jest ona konieczna do korzystania z urządzeń przesyłowych, właściciel nieruchomości może żądać odpowiedniego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie służebności przesyłu. Do ustanowienia służebności przesyłu na mocy orzeczenia sądu stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące ustanowienia służebności drogi koniecznej (art. 626 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego). Należy również pamiętać, że istnieje możliwość nabycia służebności przesyłu przez przedsiębiorcę przesyłowego na skutek zasiedzenia. Istotną kwestią, niezależnie od sposobu ustanowienia służebności, jest wynagrodzenie przysługujące właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu). Ustanowienie służebności przesyłu co do zasady następuje odpłatnie, chyba że strony inaczej postanowiły w umowie lub właściciel (użytkownik wieczysty) zrzekł się prawa do wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności w trybie sądowym. Przyjmuje się, że wynagrodzenie powinno mieć jednorazowy charakter. Jedynie wyjątkowo dopuszcza się wypłacanie go w formie świadczenia okresowego. W związku z brakiem ustawowych mierników wynagrodzenia przyjmuje się, iż powinno ono być ustalone w oparciu o ceny rynkowe nieruchomości, przy uwzględnieniu stopnia ingerencji w treść prawa własności, straty właściciela z tytułu uszczuplenia jego prawa, sposobów wykorzystywania pozostałych nieruchomości właściciela (pozostałej części obciążonej nieruchomości), rozwoju gospodarczego terenów położonych w sąsiedztwie, a także z uwzględnieniem ograniczeń ewentualnych zamierzeń inwestycyjnych właściciela. Na wysokość wynagrodzenia wpływ ma także przewidywany okres trwałości urządzeń przesyłowych. (por. Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2012 roku, sygn. akt II CSK 401/11). Jeżeli urządzenia przesyłowe już znajdują się na nieruchomości, poza wynagrodzeniem z tytułu ustanowienia służebności przesyłu, właściciel (użytkownik wieczysty) może żądać również odszkodowania za dotychczasowe bezumowne korzystanie ze swojej nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego. W związku z powyższym uznać, że ustanowienie służebności przesyłu odbywa się w drodze umowy cywilnoprawnej. Starosta nie miał, więc obowiązku wydania w sprawie ustanowienia służebności przesyłu decyzji administracyjnej. Zatem, jeśli Starosta nie miał obowiązku wydania decyzji, ani postanowienia, czy też podjęcia działań określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., to równocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że może zachodzić w tym przypadku bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 powoływanej ustawy. W świetle art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego występuje m.in. wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności (bezczynności) nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, wynikającej z art. 3 § 2 stawy p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji postanowienia.