II SAB/Bd 33/09

3 września 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2009r. sprawy ze skargi W.B. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2008r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. II SAB/Bd 33/09 Uzasadnienie W dniu [...] r. (data wpływu do Sądu) W. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w zakresie nie wydania decyzji w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego za 2006-2008 r. Z akt sprawy wynika, że W. B. pismem z dnia 22 grudnia 2008 r. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Komendant Miejski Policji w [...] pismem z dnia [...] r., L. dz. [...] wyjaśnił, iż w chwili obecnej brak jest podstaw do wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytom, gdyż obowiązujące przepisy nie określają organu właściwego do rozpoznania tego typu żądania. Od powyższego pisma skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], w którym domagał się rozpatrzenia wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] r. uznał za bezzasadne i sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem z dnia [...] r. Nr [...] podtrzymał stanowisko organu I instancji i stwierdził, że nie posiada aktualnie kompetencji w sprawie orzekania o uprawnieniach emerytów policyjnych dotyczących równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Skargę do Sądu skarżący poprzedził zażaleniem na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Niniejsze zażalenie Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 37 w zw. z art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uznał za bezzasadne. W skardze wniesionej do Sądu W. B. wniósł o zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w [...] do wydania decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W udzielonej odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu udzielonej odpowiedzi opisał przebieg postępowania administracyjnego i wyjaśnił powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, że z brzmienia art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji wynika, że emeryci, renciści policyjni zachowują tylko prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji MSWiA określone wyraźnie w przepisach, ale już nie posiadają uprawnień do innych przywilejów przysługujących policjantom przewidzianym w rozdz. 8 ustawy o Policji, które w przepisie tym nie zostały wymienione, takich jak np. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu czy za brak lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)- zwanej dalej P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służby zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. powyższa kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie z natomiast z treścią art. 133 § 1 zd. 1 przywoływanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika zaś, że w dniu 22 grudnia 2008 r. skarżący jako emerytowany funkcjonariusz Policji złożył do Komendanta Miejskiego Policji w [...] wniosek o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za okres 3 lat tj. 2006 r. – 2008 r. W związku z tym należy zauważyć, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.) stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro więc skarżący złożył stosowny wniosek – stosowny tzn. określający treść żądania, adresata tego żądania i podmiot domagający się spełnienia żądania oraz podpisał wniosek - to niewątpliwie tym samym zostało wszczęte postępowanie administracyjne (niezależnienie od tego czy wniosek jest zasadny czy bezzasadny, czy złożono go do właściwego organu itd.). W ocenie Sądu powyższy wniosek skarżącego zainicjował na podstawie art. 61 ust. 1 K.p.a. wszczęcie postępowania, które w myśli art. 104 § 1 K.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej – obligowało organ do wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na związanie sądu granicami rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do wskazania przez Sąd treści rozstrzygnięcia, które winien wydać organ. Sąd nie może, zatem związać organu opinią czy należy wydać decyzję uwzględniającą, czy też nie wniosek skarżącego o przyznanie wskazanego we wniosku równoważnika. Zgodnie, bowiem z treścią przepisu art. 134 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (nie będąc jedynie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną) i wskazanie, jakiego rodzaju decyzję organ powinien wydać, byłoby oczywistym przekroczeniem granic sprawy, a więc byłoby naruszeniem przywołanej dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a. Warto w tym miejscu zacytować treść tezy zawartej w wyroku NSA, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 812/08-LEX nr 478295: "Orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.)." Podobne stanowisko zawarł NSA w tezie 1 w wyroku z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II GSK 159/07 - LEX nr 395369: "Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia czy w występującym w sprawie stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Ocena tych okoliczności wymaga oczywiście identyfikacji rodzaju postępowania, do którego odnoszą się ustawowe terminy. Jeżeli sąd dochodzi do wniosku, że zachodzi obowiązek załatwienia sprawy, w szczególności w formie decyzji, nakazuje wydanie aktu lub dokonanie czynności określonych jedynie rodzajowo. Nie przesądza w swym orzeczeniu o zasadności merytorycznych żądań stron". Należy na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważyć, że załatwienie sprawy, o której mowa w art. 104 §1 K.p.a. to przede wszystkim rozstrzygnięcie o istocie sprawy, czyli rozstrzygnięcie o obowiązkach bądź prawach strony. Niemniej jednak w pewnych przypadkach treścią decyzji może być inne rozstrzygnięcie, tj. nie o istocie sprawy, lecz np. o niedopuszczalności rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Taka decyzja również kończy postępowanie w sprawie przed organem administracyjnym w danej instancji, tyle że bez orzekania odnośnie interesu prawnego czy obowiązku strony. Istotne jednak jest, że zarówno takie rozstrzygnięcie jak i rozstrzygnięcie o istocie sprawy, kończąc postępowanie przed organem pierwszej instancji otwiera drogę do możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia; w pierwszej kolejności w trybie administracyjnym przez złożenie odwołania, a w dalszej perspektywie w trybie skargi do sądu administracyjnego. Zauważyć też należy, że ustawodawca w art. 104 K.p.a. statuuje proceduralny nakaz podjęcia decyzji. Jego nie wykonanie oznacza, więc naruszenie prawa. Organ administracyjny nie może, więc poprzestać – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – na udzieleniu stronie informacji, co do braku możliwości załatwienia sprawy, gdy istnieją formalne przesłanki załatwienia sprawy w formie decyzji. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uznał skargę za zasadną, bez wskazywania przez Sąd co jeszcze raz należy podkreślić treści rozstrzygnięcia i zobowiązał organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku Sądu.