II SAB/Bd 33/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A.C. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego A.C. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący A. C. skierował, w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o dostępie do informacji publicznej" lub "udup"), do Wójta Gminy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia (konkretne kwoty z podaniem dat ich wypłat) wypłaconego przez Gminę (ewentualnie Urząd Gminy) od początku kadencji Wójta: - adwokatowi K. F. w ramach świadczonych przez niego usług prawniczych w ramach swojej kancelarii adwokackiej, - adwokat B. W. w ramach świadczonych przez nią usług prawniczych w ramach swojej kancelarii adwokackiej, - ewentualnie osobom fizycznym lub prawnym, którym wypłacono wynagrodzenie, które działały na zlecenie adwokata K. F. lub adwokat B. W., bądź w skład których organów te osoby wchodziły. W odpowiedzi na ww. wniosek organ pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, pod rygorem pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, poprzez uzupełnienie i sprecyzowanie wniosku o: - wykazanie, że przedmiotowa informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, ze względu na przetworzony charakter informacji oraz ze względu na brak jego wykazania, - wyjaśnienie jakie osoby fizyczne lub prawne miał na myśli wnioskodawca, oraz wykazanie, iż osoby te mają związek z działalnością na rzecz Urzędu Gminy. Odpowiadając na pismo organu z dnia [...] stycznia 2018 r., skarżący skierował do organu pismo z dnia [...] stycznia 2018 r., w którym zarzucił organowi celowe przewlekanie postępowania, wskazując że wynagrodzenie radcy prawnego/adwokata urzędu jest informacją publiczną prostą nie wymagającą wykazania interesu publicznego, a także podkreślając, że wiedzę na temat tego jakie osoby świadczyły zlecenia obsługi prawnej na rzecz Gminy posiada organ udzielający informacji publicznej, a nie wnioskodawca oraz, że adwokaci K. F. i B. W. zostali wskazani imiennie we wniosku, zatem przynajmniej w zakresie tych dwóch osób wniosek o udzielenie informacji publicznej może zostać zrealizowany. W konsekwencji powyższego pisma skarżącego, organ pismem z dnia [...] marca 2018 r. zawiadomił skarżącego, na podstawie art. 9 w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), iż w związku z nieusunięciem braków wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przedmiotowy wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2018 r., w której zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 udip, wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenia że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący opisując przebieg postępowania oraz wymienianej z organem korespondencji, wskazał że wbrew stanowisku organu informacja o wynagrodzeniu pełnomocnika urzędu gminy jest informacją publiczną prostą, w związku z czym złożony przez niego wniosek był zasadny i powinien zostać przez organ rozpatrzony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że wnioskowana informacja o wynagrodzeniu adwokatów K. F. i B. W. oraz innych osób fizycznych i prawnych nie stanowi informacji prostej, lecz informację przetworzoną, gdyż wymaga przetworzenia dokumentów księgowych z ostatnich czterech lat, tj. sporządzenia zestawienia wszystkich dochodów w każdym poszczególnym miesiącu aż od 2014 r., co jest związane z zaangażowanie środków osobowych. Uzyskanie informacji przetworzonej możliwe jest, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, w zakresie w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Dlatego też, jak wyjaśnił organ, skarżący został wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, na podstawie którego domaga się przetworzenia informacji i jej udostępnienie. W związku z tym, iż skarżący nie spełnił wymogów zawartych w wezwaniu i nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, złożony przez niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został pozostawiony bez rozpatrzenia. Organ wskazał również, że w świetle art. 5 udip podstawą do odmowy udostępnienia informacji publicznej jest prywatność osoby fizycznej. Ponadto organ stwierdził, że skarżący złożył w sprawie dwie tożsame ze sobą skargi, w związku z czym skarga nie jest dopuszczalna i podlega odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie było podstaw do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ppsa wniesionej w sprawie skargi, gdyż wbrew stanowisku organu, sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami, nie toczy się przed Sądem, ani też nie została prawomocnie osądzona. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania udip oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest uprzednie przesądzenia, że żądana informacja stanowi informację publiczną, i że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia takiej informacji. W tym kontekście wskazać należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 udip tylko informacja publiczna w rozumieniu udip podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w udip. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 udip). Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, wśród których znalazła się m.in. informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f udip); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a udip); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są zaś, zgodnie z art. 4 ust. 1 udip władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Przy czym organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy, jako organ jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych. Uznać należy, że także żądane przez skarżącego informacje dotyczące wysokości wynagrodzenia wypłaconego przez Gminę (ewentualnie Urząd Gminy) od początku kadencji Wójta Gminy dla adwokatów K. F. i B. W. w ramach świadczonych przez nich usług prawniczych oraz dla innych osób fizycznych i prawnych działających na zlecenie ww. adwokatów lub w skład których organów te osoby wchodziły, ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem istotną informację o działalności i zasadach funkcjonowania podmiotu władzy publicznej, w tym sposobie wydatkowania majątku publicznego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 59/17, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Przesądzenie, że objęta wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. informacja stanowi informację publiczną oraz, że Wójt Gminy jest podmiotem obowiązanym do udostępnia informacji publicznej, oznacza że w sprawie podmiot ten zobowiązany był do odniesienia się do przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów udip. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 udip (w zakresie terminu udostępnienia), w art. 14 ust. 2 udip (w zakresie sposobu udostępnienia) i w art. 15 ust. 2 (w zakresie kosztów związanych z udostępnieniem informacji). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 udip jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip, a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie w ww. terminie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 udip). Oznacza to, że w wypadku, gdy dany podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wbrew tym przepisom ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Należy jednak przy tym podkreślić, że bezczynność organu nie będzie miała miejsca w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, a jedynie do poinformowania o tym zwykłym pismem wnioskodawcy. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie udip podlega tylko informacja publiczna (art. 1 ust. 1 udip). Na tle poczynionych uwag, Sąd stwierdził, że Wójt Gminy pozostaje w sprawie w bezczynności we ww. rozumieniu, gdyż nie podjął on w ustawowym terminie działań do których obliguje go ustawa o dostępie do informacji publicznej. Bezsprzecznym w przedmiotowej spawie jest, że organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej, ani też nie wydał w sprawie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej czy umarzającej postępowanie w sprawie. Pomimo zatem, że żądana informacja stanowiła informację publiczną, organ nie podjął żadnych ze ww. działań, określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Aktywność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego ograniczyła się wyłącznie do wezwania strony do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej, co było konsekwencją stwierdzenia przez organ, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Niemniej jednak efektem tego wezwania nie było podjęcie przez organ jakichkolwiek ze ww. czynności czy aktów, składających się na ustawowy tryb i formę działania organu w odpowiedzi na wniosek stanowiący informację publiczną. Skoro organ uznał, iż żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną i w związku z tym wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej, a skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, to obowiązkiem organu było po pierwsze wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji na podstawie art. 16 udip, a po drugie wykazanie w podjętej decyzji nieistnienia takiego interesu publicznego. Milczenie wnioskodawcy na wezwanie skierowane przez organ o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, czy też niewykazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, nie zwalnia organu z ustawowego obowiązku wykazania nieistnienia takiego interesu publicznego, jako że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji możliwej do wydania tylko wtedy, gdy nie zostały spełnione warunki z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. W sytuacji zatem niewykazania interesu publicznego w danej sprawie, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji z takim właśnie uzasadnieniem. Oznacza to, że w sytuacji, gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego, organ zobowiązany powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia żądanej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 udip ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego (co zostanie wykazane przez organ w uzasadnieniu podjętej decyzji), a nie pozostawić wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 1/18; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 977/11). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż charakter informacji, o udostępnienie której wystąpił skarżący, jako informacji publicznej, obligował organ do załatwienia sprawy w sposób i trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to jest przez udostępnienie w ustawowym terminie żądanej informacji, bądź wydanie decyzji odmownej. Skoro organ tego nie uczynił, to tym samym pozostaje on w bezczynności. Jak wykazano, zakwalifikowanie przez organ wniosku skarżącego jako odnoszącego się do informacji publicznej przetworzonej i uznanie zarazem, że skarżący nie wykazał, iż udostępnienie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, obligowało organ do wydania decyzji odmownej, w uzasadnieniu której organ miał obowiązek przedstawić swoje ustalenia oraz racje przemawiające na korzyść takiego stanowiska, a nie do pozostawienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez rozpatrzenia, jako że takiego sposobu działania zobowiązanego organu nie przewiduje udip, a brak wykazania przez podmiot zainteresowany szczególnie istotnego interesu prawnego nie stanowi braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zaznaczyć przy tym należy, że w przedmiotowym wniosku skarżący wymienił imiona i nazwiska adwokatów K. F. i B. W., których wysokość wynagrodzenia objęta została wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, zatem rację ma skarżący, że przynajmniej w zakresie tych dwóch osób wniosek o udostępnienie informacji publicznej mógł zostać zrealizowany w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie pokreślić należy, że Sąd w przedmiotowym postępowaniu nie był uprawniony do dokonania oceny czy wnioskowana informacja ma walor informacji prostej czy przetworzonej, albowiem badanie tego zagadnienia przez Sąd wykraczałoby poza ramy przedmiotu zaskarżenia, gdyż rozpatrywana skarga nie dotyczy kontroli wydanej decyzji, lecz bezczynności w tym zakresie. W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność w udostępnieniu informacji sąd administracyjny nie ocenia czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, ale jedynie czy organ pozostaje w stanie zaskarżalnej bezczynności. Dopiero w przypadku wydania decyzji odmownej, po wyczerpaniu trybu kontroli instancyjnej i wniesieniu skargi do sądu, w postępowaniu wszczętym skargą na decyzję możliwa będzie ocena prawna co do charakteru informacji publicznej jako informacji przetworzonej. Uznając zatem, że organ nie podjął w ustawowym terminie działań do których obliguje go ustawa o dostępie do informacji publicznej (ani nie udostępnił w drodze czynności materialno-technicznej wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej czy też o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej), Sąd stwierdził, że pozostaje on w bezczynności, i dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał organ w punkcie I wyroku do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdzona bezczynność, zdaniem Sądu, nie ma jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki, a nie lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Zauważyć należy, że organ zareagował na wniosek skarżącego w ustawowym terminie 14 dni wzywając skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, co jednak po udzieleniu przez skarżącego odpowiedzi na wezwanie organu nie zakończyło się podjęciem przez organ działań przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, niemniej jednak w ocenie Sądu z okoliczności sprawy i wyjaśnień organu nie wynika, iż było to konsekwencją celowych działań organu, lecz jak wskazano braku dostatecznej wiedzy o zgodnym z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej sposobie reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, która w ocenie organu ma charakter informacji przetworzonej. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być rażące, oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech. Nie było więc podstaw do zakwalifikowania zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a ppsa w punkcie II wyroku. Powyższa ocena skutkowała także oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. Podkreślić należy, że nałożenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa ma charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.