II SAB/Bd 33/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenie [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpatrzenia pkt 4 wniosku skarżącego Stowarzyszenia z [...] grudnia 2020 r. sprecyzowanego pismem z [...] stycznia 2021 r. , w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Stowarzyszenie [...] (zwanej dalej "Skarżącym") wnioskiem z [...] grudnia 2020 r. zwróciło się do Burmistrza Miasta i Gminy (zwanego dalej "Burmistrzem") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich terenów inwestycyjnych w miejscowości P. oraz w obrębie N. P. I. w następującym zakresie: 1. przesłanie wykazu wszystkich ofert przedsiębiorców stanowiących potencjalne inwestycje na ww. terenach, które wpłynęły do Urzędu Gminy N. nad N. w latach [...].01.2010 – [...].12.2020 wraz z dokumentacją danej oferty; 2. informację w jaki sposób Urząd M. i Gminy w N. nad N. weryfikował ww. oferty przedsiębiorców i czy było jakieś kryterium oceny w formie pisemnej, jeżeli tak – wraz z dokumentem to potwierdzającym; 3. przesłanie uzasadnień w przypadku odrzucenia którejkolwiek z ww. ofert (do każdej oferty oddzielnie); 4. wyjaśnienie czy planowane są na ww. terenach jakiekolwiek inwestycje? Jeśli tak – to jakie i w jakiej lokalizacji (wskazanie numerów działek). Odpowiadając pismem z [...] grudnia 2020 r. Burmistrz wyjaśnił: 1. oferty przedsiębiorców nie stanowią informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu; 2. Urząd w N. nad N. nie wprowadzał jakichkolwiek kryteriów weryfikacji ofert. Siłą rzeczy nie istnieją żadne kryteria w formie pisemnej, a tym samym nie istnieje dokument, który by to potwierdzał; 3. nie powstały żadne pisemne uzasadnienia odrzucenia oferty; 4. na terenach planowane są inwestycje przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na pismo Burmistrza [...] w piśmie z [...] stycznia 2021 r. wyjaśniło, że w pytaniu 4 wniosku z [...] grudnia 2020 r. miało na myśli inwestycje, które mają powstać w oparciu o dotychczas zawarte umowy, umowy przedwstępne, porozumienia, ewentualnie inne dokumenty. Skarżący podkreślił, że chodzi wyłącznie o tereny inwestycyjne będące własnością Gminy N. nad N.. Skarżące Stowarzyszenie, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliło, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do gospodarowania mieniem publicznym. W odpowiedzi Burmistrz w piśmie z [...] stycznia 2021 r. stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszym piśmie skierowanym do Stowarzyszenia. Pismem z [...] lutego 2021 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Burmistrza w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2020 r. zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1276; dalej jako: "u.d.i.p.") Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Burmistrza do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku, nie później niż 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz - w przypadku stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa – wymierzenie organowi grzywny. Stowarzyszenie wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że odpowiedź Burmistrza na wniosek czyni wrażenie, że próbuje on zniechęcić wnioskodawcę do wyegzekwowania odpowiedzi na zadane pytanie. Nie jest jasne, czy organ faktycznie nie posiada żądanych informacji, czy też jest w ich posiadaniu. Stowarzyszenie wskazało, że Burmistrz udzielił wymijającej odpowiedzi na pytanie z punktu 4. Wnioskodawca doskonale sobie zdaje sprawę, że planowane inwestycje muszą być zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże jego intencją był uzyskanie "jakie konkretnie informacje, wraz ze wskazaniem nr działek" miałby powstać na terenach w miejscowości P. oraz w obrębie N. P. I.. Takie doprecyzowanie pytanie zawarte było w piśmie z [...] stycznia 2021 r. Skarżący wskazał, że w przewidzianym ustawą terminie ani nie otrzymał odpowiedzi na złożony wniosek (doprecyzowany pismem z [...] stycznia 2021 r.) ani nie otrzymał decyzji administracyjnej odmawiającej udzielenia żądanych informacji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Burmistrz podniósł, że decyzja odmawiająca udzielania informacji jest wydawana wówczas, kiedy organ posiada informację będącą w rzeczywistości informacją publiczną, lecz z określonych powodów nie może być ona udostępniona. Oferty przedsiębiorców nie są informacją publiczną, nie podlegają zatem udostępnieniu. Oferta przedsiębiorcy nie jest bowiem dokumentem wygenerowanym przez organ administracji publicznej. Jest to dokument wygenerowany przez podmiot niepodlegający obowiązkom określonym w u.d.i.p. Skarżący błędnie utożsamia pojęcie informacji publicznej także z dokumentami prywatnymi, wygenerowanymi przez podmioty niepodlegające ustawie, które znajdują się w posiadaniu organu. Tymczasem ustawa wcale nie utożsamia pojęcia informacji publicznej z każdym dokumentem znajdującym się posiadaniu organu, a jedynie z dokumentami przez ten organ wygenerowanymi. Burmistrz przyznał, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej podlegają umowy zawierane przez podmioty publiczne. Zatem udostępnieniu może podlegać sama umowa zawarta na podstawie ewentualnej oferty, ale już nie sama oferta. W świetle art. 66 Kodeksu cywilnego oferta oznacza oświadczenie zmierzające do zawarcia umowy, które jednak zawarciem umowy wcale nie musi się zakończyć. Takie propozycje składane Gminie jako potencjalnemu kontrahentowi potencjalnej umowy, które to oświadczenie jest oświadczeniem jednostronny, nierodzącym po stronie Gminy żadnych zobowiązań, nie jest informacją publiczną. Burmistrz podkreślił, że gmina zawiera umowy na podstawie określonych procedur zawartych w Prawie zamówień publicznych jak również w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przepisy tych ustaw określają wyraźnie komu i w jakich okolicznościach składane oferty można udostępniać. Negatywna odpowiedź na pytania drugie i trzecie jest konsekwencją braku określania przez Gminę kryteriów oceny ofert, braku faktu odrzucenia oferty jak też braku wnioskowanych dokumentów. Odnośnie odpowiedzi na pytanie czwarte Burmistrz podniósł, że każda inwestycja musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie może zatem powstać żadna inwestycja niezgodna z takim planem. Właściciele poszczególnych nieruchomości nie muszą informować organu planistycznego o swoich zamiarach inwestycyjnych. Zamiar ten jest ujawniany dopiero na etapie postępowań administracyjnych w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej czy pozwolenia na budowę i do tego momentu organ planistyczny (Rada Miejska) nie ma wiedzy o planowanych inwestycjach. Gmina pozyskuje informacje o planowanych inwestycjach jedynie prowadząc postępowanie w przedmiocie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli przedsięwzięcie nie wymaga wydania takiej decyzji, Gmina nie uzyska wiedzy o zamiarze inwestycyjnym. Zdaniem Burmistrza doprecyzowanie przez Skarżącą pytania poprzez wskazanie, że chodzi o inwestycje, które mają powstać na terenie miejscowości P. oraz w obrębie N. P. I. w żaden sposób nie może zmienić odpowiedzi organu. Także doprecyzowanie pytania poprzez wskazanie, że chodzi jedynie o tereny będące przedmiotem własności Gminy oraz że chodzi o zamiary inwestycyjne wynikające z zawartych umów, przedwstępnych porozumień itp. – nie może zmienić udzielonej przez Burmistrza odpowiedzi. Niezależnie bowiem od tego, czy inwestycja ma być wykonana na nieruchomości będącej własnością Gminy czy też na nieruchomości innego właściciela – musi być ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz przyznał, że Gmina zawiera umowy dzierżawy nieruchomości znajdujących się na terenie N. P. I.. Wnioskodawca pytał jednakże jedynie o planowane inwestycje, a nie takie, które już są realizowane, a ponadto nie prosił o udostępnienie mu takich umów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się zaś z sytuacją, gdy organ administracji publicznej będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W przypadku otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ należący do podmiotów zobowiązanych doi udzielenia informacji publicznej (którym jest burmistrz gminy jako organ władzy publicznej – art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) zobowiązany jest do podjęcia określonego działania, które zgodnie z przepisami u.d.i.p., może przybrać formę: 1) czynności materialno - technicznej, jaką jest udostępnienie informacji publicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p.); 2) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji; 3) udzielenia informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie; 4) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, czy tez że podmiot zobowiązany nie posiada wnioskowanej informacji - ze wskazaniem podstaw i przesłanek tej oceny. Z powyższego wynika, że aby ocenić, czy w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu, należy przede wszystkim rozstrzygnąć, czy wnioskowane przez Skarżącą informacje należało kwalifikować jako informacje publiczne. Słuszna jest ocena Burmistrza, że sama "oferta przedsiębiorców stanowiących potencjalne inwestycje" nie jest informacją publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Wprawdzie informacja publiczna może odnosić się do osób prywatnych, ale dokumenty prywatne jako takie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, LEX nr 236465). Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska – "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. III Opublikowano: WK 2016). W świetle powyższego nie jest informacją publiczną treść dokumentu prywatnego, skierowanego do gminy (organu gminy) stanowiącego ofertę inwestycyjną. Dopiero informacja o podjęciu przez gminę czynności w wyniku otrzymania takiej oferty, w szczególności dotyczących zarządzania majątkiem gminnym (np. podpisanie z oferentem umowy lub skierowanie do oferenta innego dokumentu określającego zasady realizacji oferty inwestycyjnej) jest informacja publiczną. W konsekwencji zgodnie z przepisami u.d.i.p. Burmistrz poinformował Skarżącego, że oferty przedsiębiorców nie stanowią informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu. Jak ponadto wynika z wcześniejszych rozważań, zgodna z przepisami u.d.i.p. jest czynność Burmistrza w postaci poinformowania w pkt 2 i 3 pisma z [...] grudnia 2020 r., że nie posiada wnioskowanej informacji. W powyższym zakresie zatem skarga jest niezasadna i została oddalona. Zasadna natomiast jest skarga w zakresie odnoszącym się do pkt 4 wniosku Skarżącego Stowarzyszenia z [...] grudnia 2020 r. sprecyzowanego pismem z [...] stycznia 2021 r. W tym zakresie Skarżące Stowarzyszenie wyraźnie wskazało, że chodzi o informacje dotyczące inwestycji: - planowanych na terenach będących własnością Gminy N. nad N. - mających powstać w oparciu o dotychczas zawarte umowy, umowy przedwstępne, porozumienia, ewentualnie inne dokumenty. Innymi słowy – Skarżące Stowarzyszenie, poprzez wskazanie, że chodzi o inwestycje "na terenach będących własnością Gminy N. nad N." wniosło o udostępnienie informacji publicznej zakresie dotyczącym majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.). Trudno bowiem sobie wyobrazić, aby osoby trzecie dokonywały inwestycji na nieruchomościach Gminy N. nad N. bez jakiejkolwiek wiedzy i zgody właściciela tej nieruchomości tj. Gminy wyrażonej w treści wskazanych przez Skarżącego "umów, umów przedwstępnych, porozumień, ewentualnie innych dokumentów". Zobowiązania Gminy względem przyszłego inwestora podjęte w taki sposób (tj. z obciążeniem majątku Gminy np. w postaci zobowiązania Gminy do udostępnienia inwestorowi w jakiejś formie nieruchomości) należy zatem kwalifikować jako dysponowanie majątkiem gminnym. Należy przy tym zauważyć, że jak wynika z treści zawierającego przykładowe wyliczenie tego, co jest informacją publiczną art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.d.i.p. – informacją publiczną jest także informacja dotycząca sfery zamierzeń podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Tak więc skonkretyzowany zamiar (plan) gminy co do przyszłego obciążenia majątku gminy w ramach planowanych inwestycji również jest informacją publiczną, którą skarżony Organ winien co do zasady udostępnić. Obowiązku tego Burmistrz w zakreślonym przepisami u.d.i.p. terminie nie wykonał. Tej oceny Sądu nie mógł zmienić fakt, iż Burmistrz w piśmie z [...] grudnia 2020 r. w odpowiedzi na pytanie 4 Skarżącego stwierdził, że na przedmiotowych terenach "planowane są inwestycje przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" – które to twierdzenie podtrzymał w odpowiedzi na sprecyzowanie ww. pytania przez Skarżącego. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 stycznia 2018 r. sygn. VIII SAB/Wa 109/17, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też wymijającej czy nieadekwatnej do treści wniosku. Jak wynika z wcześniejszych rozważań w przedmiotowej sprawie cytowana odpowiedź Burmistrza była nieadekwatna i wymijająca w stosunku do pkt 4 wniosku skarżącego Stowarzyszenia z [...] grudnia 2020 r. sprecyzowanego pismem z [...] stycznia 2021 r. Z pisma Skarżącego z [...] stycznia 2021 r. wyraźnie wynika, że pytającemu nie chodziło o inwestycje, które mają być przeprowadzone na nieruchomościach prywatnych, ale na nieruchomościach (‘terenach") stanowiących własność gminy. Wnioskodawcy nie chodzi ponadto o informację czy planowane inwestycje będą zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale o informację czy owe planowane inwestycje mają oparcie w treści "umów, umów przedwstępnych, porozumień, ewentualnie innych dokumentów", jakie to są inwestycje (a więc chodzi o ich opis) i w jakiej konkretnej lokalizacji mają być zrealizowane. Odnośnie ewentualnego udostępnienia informacji dotyczących planowanych inwestycji, wynikających z treści umów zawartych przez Gminę należy przy tym zaznaczyć, że zakresem u.d.i.p. objęte są umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej lub inne podmioty w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych, jako dotyczące majątku publicznego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 września 2018 r. II SAB/Go 77/18). Powyższe prowadzi do wniosku, że zakresie dotyczącym pkt pkt 4 wniosku skarżącego Stowarzyszenia z [...] grudnia 2020 r. sprecyzowanego pismem z [...] stycznia 2021 r. Burmistrz w zakreślonym prawem terminie ani nie udzielił żądanej informacji publicznej, ani nie wydał stosownej decyzji administracyjnej – a tym samym pozostaje w bezczynności. Sąd zatem w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia pkt 4 wniosku Skarżącego z [...] grudnia 2020 r. sprecyzowanego pismem z [...] stycznia 2021 r., w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie organu wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Sąd wziął też pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku Skarżącego i odpowiedział na wniosek, aczkolwiek wadliwie. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wysokość wniesionego przez Skarżącego wpisu.