II SAB/Bd 34/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak ( spr.) Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant: Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Karola Ł., Jadwigi G., Ryty K., Ireny K., Grzegorza Ł., Roberta Ł., na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta B. do wydania orzeczenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku z uzasadnieniem, 2. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżących 430 ( słownie: czterysta trzydzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Bd 34/06 Uzasadnienie W dniu [...] 2006r. skarżący: Karol Ł., Jadwiga G., Ryta K., Irena K., Grzegorz Ł. oraz Robert Ł. złożyli skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. i wnieśli o nakazanie Prezydentowi Miasta B., aby ten niezwłocznie przedłożył Wojewodzie [...] w B. wniosek skarżących z dnia [...] 2005r., dotyczący zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w celu umożliwienia prowadzenia dalszego postępowania przed organem administracji publicznej wyższego stopnia, stosownie do dyspozycji art. 26 § 2 k.p.a. W dniu [...] 2006r. poinformowano pełnomocnika wnioskodawców, że wniosek na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawia się bez rozpoznania, gdyż nie pochodzi on od wszystkich uprawnionych do żądania zwrotu, a więc nie spełnia wymogów formalnych. Skarżący wskazali, iż zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późno zm.) w oparciu o regulację zawarta wart. 37 § 1 k.p.a. złożyli zażalenie do Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na niezalatwienie sprawy w terminie, zatem spełnili obowiązki uprawniające do złożenia skargi na bezczynność. Wojewoda [...] wydał dnia [...] 2006r. postanowienie Nr [...] i uznał za bezpodstawne zarzuty zażalenia. Stwierdził, iż wobec braku wniosku od wszystkich uprawnionych przedwczesne jest żądanie pełnomocnika do przedłożenia sprawy Wojewodzie [...] w celu wyłączenia Prezydenta Miasta B. z jej prowadzenia, bowiem bez ustalenia wszystkich stron postępowania, postanowienie w sprawie wydane zostałoby z naruszeniem podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, w uzasadnieniu skargi strony podniosły, iż zwróciły się do Prezydenta Miasta B., jako właściwego rzeczowo i miejscowo organu administracji publicznej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ich ocenie nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r., Nr 271, poz. 2603 z późno zm.), na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] 1976r. Skoro stroną postępowania wskazaną we wniosku jest Gmina Miasto B., jako, zapisany w księdze wieczystej właściciel nieruchomości będącej przedmiotem wniosku, to organ administracji publicznej, Prezydent Miasta B., podlega z urzędu wyłączeniu ( art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.). Skarżący argumentowali, że wyłączenie prezydenta miasta "...od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Zatem, staje się on niezdolny do załatwienia sprawy ( art. 26 § 3 k.p.a). W omawianej sytuacji będzie więc miał odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a. Sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku wojewodę), z tym, że organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. " W tej sytuacji Prezydent Miasta B. zobowiązany był wniosek, niezwłocznie przedłożyć Wojewodzie [...], aby umożliwić mu podjęcie prawem przewidzianych czynności. Skarżący zarzucają Prezydentowi Miasta B. naruszenie prawa polegające na bezczynności tego organu polegającej na uniemożliwieniu podjęcia w sprawie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w związku ze złożonym wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona decyzją Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] 1976r. Nr [...]. Stanowiła ona współwłasność Anny O. do [...], Jadwigi M. do [...], Jana K. i jego żony Marty K. do [...], Jadwigi K., do [...], oraz Marii M. do [...]. Ponieważ prowadzenie postępowania o zwrot nieruchomości jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy wniosek o zwrot pochodzi od wszystkich uprawnionych ( wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999r. o sygn. SA 2282/97 LEX nr 48685), Urząd Miasta pismem z dnia 22 grudnia 2005r. wezwał pełnomocnika skarżących adwokat Kamilę N. do przedłożenia brakujących postanowień o nabyciu praw do spadku oraz stosownych pełnomocnictw. Wobec braku pełnomocnictw udzielonych przez Ludwika O., Franciszka K. i Konrada K., braku wniosku o zwrot od Jadwigi Kostrzak Marii M. oraz dokumentu potwierdzającego, że Jadwiga G. jest poprzednią właścicielką nieruchomości - Jadwigą M. adwokat Kamila N. ponownie została wezwana do usunięcia braków wniosku z jednoczesnym pouczeniem, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. nieusunięcie tych braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Kolejnym pismem z dnia 7 lutego 2006r, Urząd Miasta B. poinformował pełnomocnika, że Prezydent występuje do Wojewody [...] z wnioskiem o wyłączenie z prowadzonej sprawy wówczas, gdy wniosek pochodzi od wszystkich uprawnionych do żądania zwrotu podmiotów, oraz, że wobec nieusunięcia braków formalnych w wyznaczonym terminie wniosek z dnia 30 listopada 2005r. pozostawia się bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwienie przez organ administracyjny sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a), przy czym obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a). Stosownie do art. 37 k. p. a w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w myśl art. 35 lub ustalonym wart. 36 służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, który uznając zażalenie za uzasadnione wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W rozpatrywanej sprawie organ wprawdzie podjął czynność w postaci pozostawienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez rozpoznania, ale w konkretnym przypadku nie pozbawia to strony prawa do złożenia skargi na bezczynność. Rozstrzygające bowiem jest ustalenie czy odmawiając stronie wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego doszło do naruszenia prawa. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że podanie ( wniosek) strony nie ma koniecznych elementów, które są wymagane przez prawo dla merytorycznej oceny wniosku. Powoduje to też brak możliwości wywołania skutku w postaci wszczęcia postępowania. Konieczne jest zatem ustalenie jakie okoliczności mogą spowodować zastosowanie art. 64 k.p:a. oraz czy tymi okolicznościami są podane przez organ. Zgodnie z brzmieniem art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymogom ustalonym w przepisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków. Zacytowany przepis wskazuje, że brakami tymi są tylko te, które uniemożliwiają rozpoznanie sprawy. Należy rozumieć, że są to braki stanowiące przeszkodę formalną do wszczęcia postępowania. Tymi brakami są takie braki formalne jak np. brak adresu wnoszącego, podpisu, pełnomocnictwa, określenia przedmiotu sprawy. Należy więc ocenić czy w pojęciu braków formalnych podania mieści się niewystąpienie wszystkich podmiotów, których udział w konkretnej sprawie był konieczny. Poza sporem pozostaje fakt, że o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogą wystąpić wszyscy, którym przysługuje prawo do wywłaszczonej nieruchomości, a w ich braku, ich następcy prawni. Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd przedmiotem współwłasności, zatem zgodnie z art. 199 k.c., potrzebne jest zgodne współdziałanie współwłaścicieli. Przy braku wniosku pochodzącego od wszystkich podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości, organ nie może merytorycznie rozstrzygnąć o żądaniu, a wszczęte postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. należy umorzyć. ( por. wyrok NSA z 15 lutego 1996r. sygn. akt NSA 1264/94 i wyrok NSA z 1 grudnia 1987 sygn. akt. IV SA 642/87). Należy przy tym podkreślić, że zwrot może odbywać się tylko na wniosek, a nie z urzędu, zatem inicjatywa złożenia wniosku i występowanie w sprawie należy do zainteresowanych, a ich brak nie wymaga wstrzymywania postępowania do czasu wystąpienia wszystkich uprawnionych. W rozpatrywanej sprawie wszystkie podmioty, które złożyły skargę mogą być stroną postępowania w sprawie o zwrot. Nie ustalono, by któraś z osób była pozbawiona pełnej zdolności do czynności prawnych, czy aby istniały jakiekolwiek przeszkody podmiotowe w możliwości bycia stroną postępowania. Problemem jest niewystąpienie wszystkich podmiotów, których wniosek jest konieczny, do dokonania merytorycznej oceny wniosku. Ta przeszkoda natury proceduralnej ma jednak swoje źródło w przepisach prawa materialnego, zatem nie jest to brak ,który uzasadniałby ocenę, że stwarza on przeszkodę formalną w rozumieniu art. 64 k.p.a. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że organ tamując w istocie stronie prawo do wszczęcia postępowania naruszył prawo, a w okolicznościach tej sprawy zasadnym jest stwierdzenie, że doszło do bezczynności w podjęciu czynności przez organ. Wyrażenie stanowiska w przedmiocie pozostawienia podania bez rozpoznania nie przybiera sformalizowanej formy. Z uwagi na to, że szczególnym rodzajem działania organu jest pozostawienie podania bez rozpoznania, to możliwości ochrony interesu prawnego strony odbywa się poprzez złożenie skargi na bezczynność. Podstawę prawną do orzekania o bezczynności stanowi art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późno zm.), który określa, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych wart. 3 § 2 pkt 1- 4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Instytucja skargi na bezczynność służy zatem ochronie przed opieszałością organów w wydawaniu odpowiedniego rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając, że organ wadliwie zatamował wszczęcie postępowania, Sąd orzekł jak w sentencji. Jak zaznaczono wszczęcie postępowania nie oznacza konieczności wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, jeżeli istnieją przeszkody natury formalnej. Należy tez mieć na uwadze to, że wydając jakiekolwiek rozstrzygniecie w sprawie organ musi zadbać o to, by był właściwy do rozpoznania sprawy. Podjęcie czynności nawet formalnej, skutecznie chroni organ przed zarzutem bezczynności. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 orzekł jak w pkt 1 w sentencji, a w pkt 2 na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270; z późno zm.).